Publicatie: Dashboard als duurzaam kompas voor stedelijke regio’s

Steden ontwikkelen zich meer en meer tot een economische en politieke macht van betekenis. Zo nemen bestuurders van ‘globalcities’ steeds vaker het voortouw bij de aanpak van klimaatverandering, de energietransitie en het behoud van natuurlijk kapitaal. Daarbij moeten zij afwegingen maken tussen ongelijksoortige grootheden en belangen: economische ontwikkeling, sociale vooruitgang en ecologische duurzaamheid. Dit artikel presenteert een dashboard als hulpmiddel bij het maken van die politieke afwegingen.

Peter van de Laak, Pieter Leroy en Jan Goedman

Transitieopgaven

Rijk, provincies en gemeentenstaan voor de opgave om transitieopgaven op het gebied van energie en klimaat, gezonde en sociaal inclusieve steden,mobiliteit, landbouw, natuur enzovoort verder te brengen. Natuurlijk hangen deze opgaven met elkaar samen. Zo is het streven naar duurzame mobiliteit onderdeel van de energietransitie (elektrisch, groen gas), maar vergt ze ook aanpassingen van de infrastructuur. En elk van deze transitieopgaven, bijvoorbeeld het streven naar een circulaire economie en naar een gasloze woningverwarming,heeft bredere implicaties voor het economische, het sociale en het ecologische domein. Afwegingen en besluiten hierover, van lokaal naar (inter)nationaal, behorenafgestemd te worden. De stedelijke regio is een cruciale actor in dit geheel.Weliswaar ontbreekt het veel stadsregio’s aan een eigen regionale autoriteit, maar elke regio heeft wel haar eigen kenmerkende economische sleutelactiviteiten, haar eigen stadsregionale (infra)structuur, haar eigen interactie met het achterland, met eigen landbouw, natuur en landschap. Afwegingen en besluiten over stadsregionale transities dienen op die structuuren dynamiek te zijn afgestemd.

Het dashboard dat hier wordt gepresenteerd,kan fungeren als kompas en monitor. 
Het bestaat uit drie aparte delen, elk met een beperkte set van indicatoren uitgedrukt in fysieke grootheden. Kernambitie van het dashboard: de wisselwerking tussen economische, sociale en ecologische voorraden en stromen binnen de stedelijke regio inzichtelijk maken.

Stiglitz-rapport

Het dashboard is sterk geïnspireerd door het Stiglitz-rapport (Stiglitz et al., 2009). Uit onvrede met het BNP als indicator, hebben Stiglitz, Sen en Fitoussiuitvoerig bestudeerd hoe vooruitgang en brede welvaart gemeten kan worden. Hun conclusie: economische groei, sociale vooruitgang en ecologische duurzaamheid komen voort en behoren toe aan verschillende wetenschappelijke disciplines en praktijken. Daarom zijn er drie aparte sets van indicatoren nodigom de ontwikkelingen binnen deze domeinen adequaat te meten. Natuurlijk hangen die domeinen en die indicatoren samen. Maar ze zijn niet te aggregeren tot een enkele indicator zonder verlies van relevante informatie. Stiglitz cs. verwijzen naar het dashboard van een auto. Dat heeft onder meer een aparte snelheidsmeter, toerenteller en benzinemeter.Eén display dat de snelheid én het resterende benzinepeil weergeeft, is voor de bestuurder van generlei waarde.Dat soort van informatie dient duidelijk en gescheiden op het dashboard te worden weergegeven.

De empirische praktijk ondersteunt dit inzicht. Zo latenVan Hamme et al. (2011) zien dat economische groei en werkgelegenheid in de stadsregio Brussel niet gelijk opgaan.Globalisering bevoordeelt vooral hoger opgeleiden, terwijl lager opgeleiden nagenoeg geen kansen hebben in eenop kennis gebaseerde economie.Economische groei gaat dus gepaard met blijvende werkloosheid voor sommige sociale categorieën, met toenemende armoede en met diverse sociale effecten, waarondersociale segregatie, verslechterende gezondheid en afnemende leefbaarheid. Een dashboard moet die ontwikkelingen apart én in hun samenhang signaleren.

Monitoren duurzame ontwikkeling

Het Stiglitz-rapport is een belangrijke inspiratiebrongeweest voor de ‘Monitor Duurzaam Nederland’ (CBS, 2009, 2011, 2014) en de Commissie Breed welvaartsbegrip (2016). In de Monitor Duurzaam Nederland is gekozen voor sets van indicatoren gebaseerd op de voorraden- of kapitaalbenadering als indicatoren van brede welvaart. Opschoor et al. (2009) hebben enkele kritische kanttekeningen geplaatst bij dezebenadering. Zo blijven ambities en doelstellingen met betrekking tot die voorraden buiten beeld en wordt de impact van maatschappelijke activiteiten niet systematisch gerelateerd aan die voorraden. Daarom is in het dashboard dat hier wordt gepresenteerd het hanteren van doelstellingen en het bepalen van een ondergrens voor voorraden en stromen een belangrijk uitgangspunt. Het dashboard vraagt daarmee naar politieke afwegingen en besluiten, naar de bindende toekenning van waarden aan tegenstrijdige grootheden en belangen.

Ook de ‘Nationale monitor gemeentelijke duurzaamheid’ neemt de kapitaalbenadering als uitgangspunt. Die monitor aggregeert echter per voorraad een set van indicatoren tot één maat (Zoeteman et al., 2014). Die keuze maken wij niet, om een net genoemde reden: een weging van indicatoren kan niet arbitrair en moet in tegendeel politiek zijnen dus transparant zijn.Voorbarige aggregatie staat dat in de weg. Voorts kiezen wij niet voor het hanteren van bestaande bestuurlijke grenzen: die komen immers niet overeen met de empirische locatie van voorraden en de beweging van stromen. Ruimtelijke afwenteling moet, zo niet voorkomen worden, in elk geval inzichtelijk zijn. De stadsregio is een passend schaalniveau. Wij zien die, als gezegd, niet zozeer als een territoriale autoriteit, maar als de feitelijke sociale ruimte waarin actoren handelen en gezamenlijk tot een afweging (moeten) komen (Teisman, 2017).

Voorraden en stromen

Voor het beoordelen van de ‘vooruitgang’ in een stedelijke regio is inzicht en onderscheid in voorraden en stromen, én hun samenhang essentieel. Alleen dan kunnen bestuurders transparante afwegingen maken tussen het investeren in strategische voorraden en/of het ingrijpen in (ongewenste) stromen.Een voorbeeld uit de energietransitie: daar moet worden geïnvesteerd in nieuwe voorraden, bijvoorbeeld capaciteit voor duurzame energieproductie en -opslag. Tegelijk moet echter de stroom, in casu het bestaande energieverbruik, worden teruggedrongen.Op vergelijkbare wijze vergt een ambitie inzake gezonde en sociaal inclusieve steden dat de woningvoorraad voldoet aan de normen voor gezondheid, energie en milieu, en ook betaalbaar blijft. Overigens zijn niet alle stromen goed beheersbaar, zoals de veranderende ‘natuurlijke’ stromen als gevolg van klimaatverandering. Een toename van bepaaldestromen indiceert echter wel een grotere voorraadbehoefte, bijvoorbeeld aan infrastructuur voor water, energie en mobiliteit op langere termijn. Niet als uitputtend overzicht, maar als illustratie laat Tabel 1 enkele relevante voorraden en stromen per transitieopgave – en daarmee een eerste ordening van indicatoren in het dashboard – zien.

Tabel 1. Transitieopgaven en samenhangende voorraden en stromen

Zoals gezegd hebben stadsregio’s hun eigen kenmerken en dynamiek. Zij functioneren als een samenhangend systeem waarin vooral economische en sociale krachten zowel de interne dynamiek als de interactie met het achterland bepalen. En dat alles heeft gevolgen voor de ecologische draagkracht. Stadsregio’s zijn dus open systemen, met een eigen identiteit, die via fysieke en mentale netwerken materiële en immateriële stromen zoals goederen, diensten en milieuverontreiniging uitwisselen met andere regio’s. Figuur 1 schetst op sterk vereenvoudigde wijze die meervoudige interacties en complexe samenhangen.

Figuur 1. Samenhang economische/sociale vooruitgang en ecologische duurzaamheid

Om al deze redenen maakt het dashboard onderscheid tussen drie domeinen: het economisch vestigingsklimaat, de kwaliteit van levenen de ecologische draagkracht. Tabel 2 laat zien hoe, per domein én met het onderscheid tussen voorraden en stromen, indicatoren zijn te identificeren en te selecteren.De volgende paragraaf neemt de Metropoolregio Amsterdam als voorbeeld.

Tabel 2. Indicatoren dashboard voor stedelijke regio’s

Metropoolregio Amsterdam

De Metropoolregio Amsterdam (MRA)is een grootstedelijk gebied met circa 2,5 miljoen inwoners. Sleutelactiviteiten zijn specialistische zakelijke dienstverlening, creatieve industrie, toerisme, logistiek en groothandel (Metropoolregio Amsterdam, 2015).Het economisch vestigingsklimaat is in vele opzichten gunstig.

Mobiliteit
Als eerste nemen we het thema mobiliteit in ogenschouw. Naast de luchthaven Schiphol beschikt de MRA over een zeehaven eneen uitgebreid netwerk van weg-, waterweg- en railverbindingen. Deze kenmerken, het aantal inwoners, de economische activiteiten en het toerisme, leiden tot een grote mobiliteit per auto, ov, fiets, water en lucht.Deze mobiliteitsstromen hebben ook nadelen, zoals files, slechte luchtkwaliteit, CO2-emissies, geluidsoverlast en slaapverstoring. Daar zijn verschillende vormen van mobiliteit, met elk hun eigen voorraden en stromen,in verschillende mate verantwoordelijk voor. De bevoegdheden daarvoor zijn evenwel verdeeld over Rijk, provincie en gemeente. Die fragmentering van bevoegdheden is lastig, want elke ambitie inzake mobiliteit vergt samenwerking. Maar die ambities vergen ook een set van indicatoren die onder meer inzicht geeft in de vraag welke uitbreiding van het ov- en fietsnetwerk bijdraagt aan een vermindering van files en een terugdringing van emissies.

Energie
Het tweede thema dat we willen belichten is energie. De MRA kent diverse grootverbruikers van energie, zoals de zakelijke dienstverlening, datacenters, glastuinbouw, Tata Steel en de ruim 1 miljoen huishoudens.Een energietransitie impliceert een radicale omschakeling naar en uitbreiding van capaciteit voor duurzame warmte (warmte-kracht-koppeling, geothermie, restwarmte)in combinatie met de aanleg van warmtenetten.Indicatoren moeten identificeren welke warmteopties kansrijk zijn in de verschillende woon- en industriegebieden.In sommige delen van de MRA is de woningdichtheid voldoende hoogvoor een verdere uitbreiding van de stadsverwarming. Elders zal verdichting nodig zijn om duurzame warmtevoorziening betaalbaar te maken. En in termen van samenhang: investeringen hierin dragen bij aan het vestigingsklimaat en aan de kwaliteit van leven.

Werkgelegenheid 
Werkgelegenheid, een belangrijke voorwaarde voor kwaliteit van leven, is ons derde thema. De MRA biedt werk aan ruim 1,2 miljoen mensen. Die werkgelegenheidsvoorraad dient echter wel overeen te stemmen met de beschikbaarheid van (geschoold) personeel. Enige wrijving tussen beide wekt dynamiek in de hand, maar een te groot verschil in de kwantiteit en kwaliteit van arbeidsvraag en -aanbod is niet goed voor de regionale economie en de kwaliteit van leven. Zoals hiervoor voor Brussel is gesignaleerd, zijn ook in de MRA grote groepen mensen zonder werk. Dat leidt onder meer totsociale segregatie, inactiviteit en armoede, met een grotere aanspraak op sociale en zorgvoorzieningen en een verslechtering van de leefbaarheid in bepaalde wijken. De kosten hiervoor komen vaak bij de gemeente terecht. Ook hier is dus een set van onderscheiden én in samenhang inzichtelijke indicatoren nodig.

Wonen
Wonen is ons vierde thema. De vraag naar woonruimte in de MRA is veel groter dan het aanbod. Wonen is voor mensen met een lager inkomen steeds problematischer. Verhuizen naar de randen van de MRA is vaak onvermijdelijk. Tot 2040 moeten in de MRA nog een kwart miljoen nieuwe woningen worden gebouwd. Nog verder verdichten in bestaand stedelijk gebied zal dus gepaard moeten gaan met bouwen in de randstedelijke omgeving. Indicatoren moeten signaleren waar verdichten kansrijk is en waar bouwen in het groen meerwaarde heeft.Voorts is in de binnenstad van de grotere steden, waaronder Amsterdam, Haarlem en Zaanstad, de voorraad goed geïsoleerde woningen nog beperkt en zetten veiligheid en milieukwaliteit de leefbaarheid van wijken onder druk. Indicatoren moeten de kwaliteit van de woningvoorraad bepalen, in samenhang met de leefbaarheid van de wijken.

Groen
Vijfde en laatste thema is de groene omgeving. In de MRA bevinden zich belangrijke natuur- en groengebieden en landschappen die, behalve voor de natuur, ook van belang zijn voor recreatie en toerisme: de Kennemerduinen, het Noordzeestrand, het Groene Hart, Waterland en de Oostvaardersplassen. Maar ook stadsparken en -bossen zijn belangrijk voor de biodiversiteit en de leefbaarheid, van klassieke ontspanningsplek tot oases tussen de stedelijke hitte-eilanden. Maar de draagkracht van de natuur en de biodiversiteit wordt in een grootstedelijke omgeving extra bedreigd door allerlei druk op milieu en natuur. Indicatoren voor intussen klassieke instandhoudingsdoelen voor Natura 2000-gebieden en voor de staat van flora en fauna geven dat aan.Daar passen intussen even klassieke beheermaatregelen bij. Maar transitiesin de domeinen energie, mobiliteit, woonvoorraad en andere zullen de ecologische draagkracht en de biodiversiteit en gunste en ten kwade beïnvloeden. Daar zijn ongetwijfeld extra indicatoren nodig.

Hoe nu verder?

De literatuur over indicatoren maakt vaak onderscheid tussen drie (soms tegenstrijdige) functies daarvan: indicatoren hebben een empirisch-wetenschappelijke, een politieke en communicatieve functie (Leroy, 2007). De eerste verwijst naar eisen inzake geldigheid en betrouwbaarheid. De tweede functie vergt dat indicatoren transparant zijn, keuzes verhelderen en faciliteren. De derde functie impliceert dat indicatoren helder en eenvoudig communiceerbaar zijn, en daarmee een basis voor oprechte deliberatie (Smits en Hoekstra, 2011). Het hoeft geen betoog dat die eisen vaak tegenstrijdig zijn. Het dashboard dat we hier presenteren ambieert aan die eisen te voldoen door:
• te passen in en bij te dragen aan wetenschappelijke kennis over de samenhang tussen economische, sociale en ecologische voorraden en stromen, juist ook in de context van transitieopgaven;
• te signaleren waar politieke afwegingen nodig zijn bij het ingrijpen in de omvang van stromen (mitigerende maatregelen) en/of het investeren in (kapitaal)voorraden;
• het aantal indicatoren per domein toch zo beperkt mogelijk te houden en de samenhang tussen die indicatoren ook visueel te presenteren.

Het klinkt merkwaardig, maar een dashboard dat systematisch onderscheid maakt tussen de omvang en de kwaliteit van economische, sociale en ecologische voorraden en stromen, en dat bezietin samenhang met allerlei transities,bestaat nog niet. Als monitoringinstrument heeft zo’n dashboard als meerwaarde dat er een integraal overzicht is van ‘de vooruitgang’ op al die fronten.Die gedachtegang leidt tot een groslijst van indicatoren voor relevante voorraden en stromen, in samenhang met de relevante transitieopgaven. Tabel 2 geeft voorbeelden van de indicatoren die daarin passen. Essentieel is ook dat het dashboard de samenhangen tussen economisch vestigingsklimaat, kwaliteit van leven en ecologische draagkracht indiceert en visualiseert. Figuur 1 is een eenvoudige illustratie hoe dat kan.

Dat brengt ons bij de tweede functie van het dashboard: het is niet alleen een monitor, het is ook een kompas. Beleidsmakers worden uitgedaagd om per voorraad, naast ambities, ook een ondergrens vast te stellen, en dus te bepalen welke voorraden prioriteit verdienen bij investeringen. Het kan ook zijn dat een combinatie van meerdere stromen tezamen leidt tot achteruitgang van bepaalde voorraden. Het ontbreekt echter vaak nog aan de kennis en data om dit nu al goed te doen – hetgeen ons weer bij de wetenschappelijke waarde van het dashboard brengt.

Referenties
• CBS, Monitor Duurzaam Nederland 2009, 2011 en 2014. CBS: Den Haag.
• Commissie Breed welvaartsbegrip (2016). Parlementair onderzoek Breed welvaartsbegrip, Tweede Kamer: Den Haag.
• Hamme G. van, I. Wertz & V. Biot (2011). Economische groei zonder sociale vooruitgang: stand van zaken in Brussel. Brussels Studies nr.48: Brussel.
• Leroy, P. (2007), Les indicateurs environnementaux: quelques enjeux, dans Les indicateurs globaux d’environnement et de développement durable, IFEN : Paris.
• Metropoolregio Amsterdam (2015), Economische Verkenningen, Gemeente Amsterdam.
• Opschoor, J.B., Doorne-Huiskes, A. van, Egmond, N.D. van & H. Verbruggen (2009). Duurzame ontwikkeling in Nederland? Een wetenschappelijke review van de Monitor Duurzaam Nederland 2009, CBS: Den Haag.
• Smits, J.P. & R. Hoekstra (2011). Measuring Sustainable Development and Social Progress: Overview and conceptual approach, CBS: Den Haag.
• Stiglitz, J.E., Sen, A. & J.P. Fitoussi, (2009).Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress: Paris.
• Teisman, G. (2017). Maak Verschil in de Regio, Wetenschappelijke Reflectiegroep proeftuinen ‘Maak Verschil’, Studiegroep Openbaar Bestuur (zonder plaats). 
• Zoeteman B.C.J., Slabbekoorn J.L., Smeets R.J., Wentink, H.M., Dagevos J.F.L.M. & J.T. Mommaas (2014), Nationale monitor gemeentelijke duurzaamheid, Telos: Tilburg.