Concretisering milieugebruiksruimte

Bijdrage plan-MER Omgevingsplan Zeeland

Een provinciaal omgevingsplan kent een ruime bandbreedte aan onzekerheden. De provincie kan slechts in beperkte mate nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen sturen. Er zijn vaak meerdere initiatiefnemers en een groot aantal m.e.r.-plichtige activiteiten die soms buiten de bevoegdheid van de provincie vallen. Bij dit hoge abstractieniveau is de vraag hoe milieueffectrapportage zinvol kan worden ingezet. In dit artikel wordt ingegaan op de manier waarop het plan-MER bij Omgevingsplan Zeeland heeft bijgedragen aan de besluitvorming (het aanscherpen van beleidskeuzes). Een belangrijke bijdrage van het plan-MER was het meetbaar en concreet maken van de beschikbare milieugebruiksruimte, respectievelijk ontwikkelingsruimte. Om dit mogelijk te maken is een concreet beoordelingskader ontwikkeld. Voor het Omgevingsplan Zeeland heeft het plan-MER inzicht gegeven in kansen en belemmeringen in de ontwikkelruimte voor het haven- en industriecluster van Kanaalzone en Sloegebied, de Deltawateren en het landelijk gebied. Het plan-MER heeft geleid tot het inzicht dat de ‘staat van instandhouding‘ van beschermde natuur moet verbeteren om ruimte te creëren voor economische ontwikkelingen.

De provincie Zeeland actualiseert het provinciaal omgevingsbeleid. Het huidige Omgevingsplan uit 2006 bevat het provinciaal beleid voor ruimte, milieu, water en natuur. Speerpunten van het provinciaal bestuur voor het nieuwe omgevingsbeleid zijn sterke economische sectoren, het realiseren van een aantrekkelijk vestigingsklimaat en behoud en versterking van de kwaliteit van water en landelijk gebied. Kwaliteit van natuur is aanvankelijk een minder prominent provinciaal speerpunt. Bij de start van het opstellen van het omgevingsplan heeft de provincie de ambitie geuit om de plan-m.e.r. te benutten als strategisch instrument en deze gelijktijdig met het ontwerp Omgevingsplan op te stellen. De rol van het MER is de informatie aandragen voor het aanscherpen van de keuzes in het Omgevingsplan. In de notitie reikwijdte en detailniveau is de wens uitgesproken niet alleen de effecten op het milieu in beeld te brengen, maar op de gehele bestuurlijk nagestreefde duurzame ontwikkeling van Zeeland. Een duurzaamheidstoets voor een hele provincie op basis van een globaal integraal beleid is een grote uitdaging. Deze vorm van toetsing zal na invoering van de nieuwe Omgevingswet veel vaker voorkomen, omdat de integratie van planvormen in één omgevingsvisie verplicht wordt.

In de startfase van de plan-m.e.r. is de nodige inspanning verricht om de provinciale doelen, die vooral ingevuld zijn door de ambities van het provinciaal bestuur, te vertalen naar drie herkenbare gebieden en een concreet beoordelingskader. Hiermee ontstaat inzicht in de beschikbare milieugebruiksruimte voor nieuwe activiteiten (zie tekstkader). Voor Zeeland is een onderscheid gemaakt tussen de volgende drie gebieden (zie afbeelding 1):

  • Kanaalzone en Sloegebied (rood)
  • Kust en deltawateren (blauw)
  • Landelijk gebied (groen)

Deze drie gebieden zijn goed af te bakenen, hebben onderscheidende gebiedskwaliteiten en zijn speerpunt van nationaal en provinciaal beleid. Voor elk gebied is het beoordelingskader op maat gemaakt. Zodoende is het mogelijk om per gebied de huidige situatie, autonome ontwikkeling en effecten van het omgevingsbeleid afzonderlijk te beoordelen en in absolute zin te waarderen. De autonome ontwikkeling is overigens niet alleen gebaseerd op voortzetting van het huidige omgevingsbeleid. Ook de uitvoering van reeds genomen besluiten van andere initiatiefnemers dan de provincie en dominante ontwikkelingen in demografie, economie en landbouwbeleid hebben invloed op de autonome situatie. Alternatieven zijn in dit plan-MER niet beschouwd, omdat de tijd ontbrak om in het omgevingsplan nadere keuzes te maken. Herijking van de EHS en het beleid voor Nationale Landschappen vragen van de provincie om een nadere bezinning. Het plan-MER is daarmee eerder kaderstellend voor toekomstige besluiten in onder andere de gebiedsprogramma’s voor de Deltawateren, landelijk gebied en Kanaalzone/Sloegebied.

Waardering van de huidige situatie en autonome ontwikkeling heeft geresulteerd in kennis van de ontwikkelruimte per gebied. Het MER heeft per gebied gespecificeerd wat de kansen en knelpunten zijn, alsmede de randvoorwaarden en mitigerende maatregelen voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen.

Kanaalzone en Sloegebied: geluid- en milieuruimte zijn een aandachtspunt

In Kanaalzone en Sloegebied is het omgevingsbeleid primair gericht op het bieden van goede randvoorwaarden voor een toekomstbestendige ontwikkeling van het haven- en industriecluster. Dit gebied is economisch kansrijk, maar er zijn ook belemmeringen. Het plan-MER heeft met name bijgedragen aan het inzichtelijk maken van de opgave om kansen en belemmeringen in evenwicht te brengen. Wat het gebied kansrijk maakt, is de ruim voldoende beschikbaarheid van fysieke en planologische ruimte voor de groei van de bedrijvigheid tot 2040. Clustering van bedrijven (en glastuinbouw) en een omvangrijk buisleidingennetwerk bieden mogelijkheden voor het benutten van restwarmte en reststromen. Diverse partijen, waaronder provincie Zeeland, Zeeland Seaports en grote ondernemingen, streven gezamenlijk naar een omslag naar een biobased economy. Dit kan de concurrentiepositie versterken CO2-emissie terugdringen. Door knelpunten in de achterlandverbindingen (water en spoor) op te lossen, ontwikkelt de Kanaalzone zich als multimodaal knooppunt met kansen voor duurzaam transport. Kortom, kansen voor een duurzame ontwikkeling van het haven- en industriecluster. Het plan-MER laat echter zien dat de ontwikkelruimte wordt beperkt door de beschikbare milieuruimte (met name geluid) en de staat van instandhouding van beschermde natuur. Dit geldt in belangrijke mate voor de Kanaalzone.In Kanaalzone en Sloegebied zijn voornemens voor de volgende ruimtelijke ontwikkelingen:In Kanaalzone en Sloegebied zijn voornemens voor de volgende ruimtelijke ontwikkelingen: In Kanaalzone en Sloegebied zijn voornemens voor de volgende ruimtelijke ontwikkelingen:

• Industrieterrein Westelijke Kanaalzone
• Spoorlijnen naar Antwerpen (VeZa) en Axel-Zelzate
• Westerschelde containerterminal (WCT)
• Kerncentrale Borsele II
• Uitbreiding concentratielocatie windenergie Kanaalzone
• Nieuwe zeesluis bij Terneuzen

Op sommige industrieterreinen zijn geluidszones al volledig benut. Door de nabijheid van de woonkernen Westdorpe, Sluiskil, Hoek en Terneuzen beperkt op nog uitgeefbare industrieterreinen de geluidruimte beperkt. Toename van wegverkeer, rail- en binnenvaarttransport zorgen voor een additionele toename van geluid. En er zijn onzekerheden. Inzicht ontbreekt in de beschikbare (toekomstige) milieuruimte voor geur en externe veiligheid en het is onduidelijk hoe een herijkte EHS er gaat uitzien en wat dit voor gevolgen heeft voor de kwaliteit en het ecologisch functioneren van de EHS. In de huidige situatie en autonome ontwikkeling wordt de kwaliteit van Natura-2000 en EHS als onvoldoende beoordeeld. Een passende beoordeling moet meer duidelijkheid geven over realisatie van de Westerschelde Container Terminal en een tweede kerncentrale vanwege mogelijke significante effecten voor de Westerschelde. Realisatie van de overige ontwikkelingen is mogelijk met passende mitigerende maatregelen.

Mede vanwege de geconstateerde onzekerheden adviseert het plan-MER een integrale gebiedsvisie op de toekomstige ruimtelijke en milieuontwikkeling van Kanaalzone en Sloegebied op te stellen. Deze kan inzicht geven in de maatregelen die het meest effectief bijdragen aan het veiligstellen van de benodigde ontwikkelruimte. Voorbeelden van mogelijke maatregelen zijn bronmaatregelen (industrie en verkeer), milieuzonering, implementatie PAS en inrichting EHS. Ook kan de optie worden verkend van het slopen van woningen (herstructurering) die liggen binnen het invloedsgebied van bedrijven en verkeer.

Kust en Deltawateren: verbeteren van de staat van instandhouding beschermde natuur

De provincie Zeeland wil meer ruimte geven aan de watersport en -recreatie. Hiertoe zijn op een recreatiekansenkaart kansrijke gebieden voor jachthavens aangewezen. De ruimte voor jachthavenontwikkeling blijkt echter zeer beperkt als gevolg van de slechte staat van instandhouding van beschermde natuur in de Deltawateren. Alle Deltawateren en delen van de kust zijn aangewezen als Natura-2000 gebied. In de huidige situatie wordt in zeven van de negen Natura-2000 gebieden een belangrijk deel van de instandhoudingsdoelen niet gehaald. De implementatie van de Beheerplannen Natura-2000 zal de situatie voor een aantal gebieden verbeteren, maar niet in voldoende mate. Belangrijke oorzaken zijn verzoeting, het ontbreken van voldoende dynamiek, slechte waterkwaliteit, zandhonger (Oosterschelde) en voortschrijdende vegetatiesuc-cessie.

Volgens het plan-MER zijn voor het creëren van meer ontwikkelruimte voor watersport en -recreatie en beroepsvisserij mitigerende maatregelen nodig, aanvullend op de maatregelen in de Beheerplannen Natura 2000. Deze aanvullende beheersmaatregelen zullen met name gericht moeten zijn op het tegengaan van vermesting en verzuring, herstel van dynamiek in deltagebieden, handhaving van rustgebieden en aanleg van broed- en foerageergebieden voor vogels en zeehonden.

Landelijk gebied: herijking van de EHS heeft prioriteit

Het provinciaal omgevingsbeleid geeft prioriteit aan de grondgebonden landbouw en aquacultuur. De grondgebonden landbouw, overwegend akkerbouw, staat voor een belangrijke transitie. Door ontwikkelingen in het Gemeenschappelijke Landbouwbeleid staat de prijsvorming van traditionele akkerbouwproducten onder druk. Een transitie naar aquacultuur, de teelt van groene grondstoffen voor een biobased economy en verbrede landbouw (landschaps- en natuurbeheer, verblijfsrecreatie) zijn kansen waarop de landbouw kan inspelen. Ontwikkeling van de glastuinbouw en intensieve veehouderij in het landelijk gebied worden beperkt. Deze keuze is positief voor het behoud van kernkwaliteiten van landschap en omgevingskwaliteit.

De meest waardevolle landschappelijke gebieden bieden kansen voor ontwikkeling van bijzondere woonmilieus en dag- en verblijfsrecreatie. Op de recreatiekansenkaart zijn zoeklocaties voor zogenoemde Leisure hotspots aangewezen en ontwikkelingsmogelijkheden voor verblijfsrecreatie. Door deze ontwikkelingen goed af te stemmen op de landschapsontwikkelingsvisie kan de druk op landschaps- en natuurwaarden worden beperkt. Initiatieven in de kustzone behoeven extra aandacht. Zonering van recreatieactiviteiten is nodig voor bescherming van natuur en landschap.

Het plan-MER laat zien dat ontwikkelruimte voor de landbouw, aquacultuur, recreatie en toerisme beschikbaar is, mits aan enkele randvoorwaarden voor zonering recreatie-natuur, implementatie PAS en inrichting EHS wordt voldaan. Bij de herijking van de EHS dienen behoud van samenhang en kwaliteit centraal te staan. Bij deze afweging dienen tevens de leefgebiedenbenadering (niet-beschermde soorten buiten de natuurgebieden) en het huidige en toekomstige weidevogelbeheer in ogenschouw te worden genomen.

Beoordeling milieugebruiksruimte

De opdracht aan het MER was informatie aandragen waarmee de keuzes in het omgevingsplan kunnen worden aangescherpt. Het in het plan-MER ontwikkelde concrete beoordelingskader gaf richting aan de (milieu)informatie die nodig is om tot een waardeoordeel te komen. Het verzamelen van de benodigde (milieu)-informatie kon daardoor efficiënt plaatsvinden. Ook kon worden voorkomen dat onnodige informatie werd verzameld. Het MER is daardoor compact, toegankelijk en transparant.

In het plan-MER is een grote inspanning verricht om de huidige situatie en autonome ontwikkeling voor de drie genoemde gebieden in beeld te brengen en te waarderen. De beoordeling is gebaseerd op beschikbare informatie op een relatief hoog abstractieniveau en expert judgement. Deze beoordeling kent onzekerheden. Die hebben vooral te maken met leemten in kennis en informatie. Over de staat van instandhouding van natuur in de Deltawateren is recent veel onderzoeksinformatie beschikbaar gekomen. Het functioneren van het ecologisch systeem van de Deltawateren is echter bijzonder complex, waardoor er onduidelijkheid bestaat over de effectiviteit van de Beheerplannen Natura 2000. Snel nadere keuzes maken inzake de herijking van de EHS wordt belemmerd door onvoldoende informatie over de staat van instandhouding van natuur in het landelijk gebied. Een nadere meer kwantitatieve onderbouwing van de beschikbare milieuruimte in Kanaalzone en Sloegebied is wenselijk voor het vaststellen van effectieve (combinaties van) mitigerende maatregelen.

In het plan-MER is de milieugebruiksruimte beoordeeld. Een beoordeling ‘goed’ betekent dat er doorgaans geen belemmeringen zijn voor nieuwe ontwikkelingen. Bij een beoordeling ‘voldoende’ kunnen bepaalde voorwaarden, zoals zonering van activiteiten, inrichting EHS en implementatie PAS worden gesteld aan de ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden. Het betreffende beleidsdoel (of basismilieukwaliteit) komt dan niet onnodig onder druk te staan. Een beoordeling ‘onvoldoende’ impliceert dat er adequate mitigerende maatregelen voor onder andere geluid, waterkwaliteit en natuur moeten worden getroffen om nog resterende knelpunten weg te nemen. Indien de beoordeling ‘slecht’ is, zijn andere meer ingrijpende keuzes en maatregelen (zoals herstel van de getijdendynamiek in de Deltawateren) noodzakelijk voor het realiseren van doelen. Het onderscheid tussen goed, voldoende, onvoldoende en slecht is niet altijd goed af te bakenen. De overweging in dit plan-MER is geweest om met een beoordeling goed aan te geven dat de verwachtingen over milieukwaliteit of doelbereik ruim worden overtroffen. Bij een beoordeling onvoldoende zijn er nog enkele (niet-majeure) knelpunten die moeten worden opgelost.

In de drie beschouwde gebieden zijn er beperkingen voor nieuwe ontwikkelingen. De voorzienbare inspanningen voor het creëren van ontwikkelruimte in de Deltawateren zijn het meest vergaand en ingrijpend. Voor Kanaalzone, Sloegebied en landelijk gebied gaat het in hoofdzaak om het stellen van randvoorwaarden aan bepaalde ontwikkelingen en treffen van adequate mitigerende maatregelen. De onzekerheden over de staat van instandhouding van Natura 2000, de herijking EHS en het ontbreken van informatie over de toestand van niet-beschermde soorten buiten de natuurgebieden, hebben ertoe geleid dat er in het Omgevingsplan geen nadere keuzes zijn gemaakt voor:

• de milieuruimteontwikkeling van Kanaalzone en Sloegebied;
• de ordening van het gebruik van de Deltawateren voor visserij, watersport/-recreatie, natuur;
• de ordening van het landelijk gebied voor de landbouw, aquacultuur, recreatie en toerisme, natuur en landschap.

Deze keuzes kunnen worden gemaakt bij de besluitvorming over de gebiedsprogramma’s. Een heldere ruimtelijke visie voor de genoemde gebieden biedt handvatten voor SMART doelen voor de gebiedsprogramma’s, waardoor ook de reguliere monitoring van het omgevingsbeleid in de Omgevingsbalans kan worden verbeterd. Dit draagt bij aan een grotere effectiviteit van het omgevingsbeleid.

Peter van de Laak, Erik de Koning en Leo van den Brand
www.toets-online.nl – nr. 3, 2012Milieugebruiksruimte in plan-m.e.r.

Voor het vaststellen van de milieugebruiksruimte is in dit plan-m.e.r. de volgende werkwijze gevolgd:

Vaststellen concreet beoordelingskader
De inhoudseisen van m.e.r. en de doelstellingen van het omgevingsbeleid geven duidelijkheid over de relevante thema’s voor het beoordelingskader. Voor milieuthema’s waarvoor normen beschikbaar zijn, wordt de grens- of richtwaarde als referentie gehanteerd voor het oordeel ‘voldoende’. De beoordeling ‘slecht’ betekent dat er sprake is van een saneringssituatie. De beoordeling ‘goed’ staat voor de ideale situatie, dit is een streefwaarde of ‘no-effect level’. Voor thema’s waarvoor geen normen beschikbaar zijn, zijn het beleidsdoel en mate van doelbereik de uitgangspunten voor het construeren van een meetlat voor goed, voldoende, onvoldoende en slecht.

Vaststellen autonome ontwikkeling
De autonome ontwikkeling is de situatie die op middellange termijn ontstaat door:

  • voorzetting van het huidige omgevingsbeleid;
  • de uitvoering van reeds genomen besluiten van diverse initiatiefnemers, zoals het Rijk, waterschap, gemeenten en Zeeland Seaports;
  • de gevolgen van o.a. demografische ontwikkelingen, ontwikkelingen vastgoedmarkt, economische conjunctuur, EU- landbouwbeleid, klimaatverandering.

Afbakening van gebieden
Voor een zinvolle effectbeoordeling is een herkenbare gebiedsindeling nodig. De beschikbare ontwikkelruimte kan per gebied verschillen, omdat er verschillen zijn in kwetsbaarheid en gebruiksintensiteit. Een juiste gebiedsafbakening draagt bij aan onzekerheidsreductie bij de effectvoorspelling. Met een goede gebiedsafbakening is het beter mogelijk om op basis van expert judgement te komen tot een inschatting van effecten. Met behulp van de lagenbenadering of de casco-benadering (robuust netwerk met hoog- en laagdynamische functies) kan de gebiedsafbakening worden onderbouwd.

Vaststellen milieugebruiksruimte HSAO
De voorgaande drie stappen zijn nodig voor een absolute waardering van de huidige situatie en autonome ontwikkeling (HSAO). Per gebied ontstaat een beeld van de kansen, knelpunten en randvoorwaarden voor het omgevingsbeleid. Het geeft duidelijkheid over de thema’s die de ontwikkelruimte beperken. Ook wordt duidelijk of er sprake is van voor- of achteruitgang in de autonome ontwikkeling. Dit helpt bij het stellen van prioriteiten. Op basis van de waardering van de HSAO kan worden verkend wat de speelruimte is voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen.