Publicatie: Afwegingsruimte organiseren

De Omgevingswet introduceert het principe van positieve evenredigheid. Dit moet voorkomen dat gebiedsontwikkelingsprojecten blokkeren door een beperkte milieugebruiksruimte. Gemeenten die inzicht hebben in de beschikbare milieugebruiksruimte kunnen afwegingsruimte organiseren. Op strategisch niveau in een omgevingsvisie en in combinatie met een programma leefomgeving. Koppeling van het programma met een stadsontwikkelingsfonds en het exploitatieplan van een gebiedsontwikkeling biedt meer financieringsruimte en flexibiliteit.

Een gemeente heeft vier opties tot zijn beschikking om afwegingsruimte te organiseren:

1. In een omgevingsvisie kiezen voor ruimtelijke ontwikkelingen die minder beslag leggen op de milieugebruiksruimte.
2. Met een programma leefomgeving ontwikkelruimte creëren.
3. Milieuproblemen in een brede context plaatsen, waardoor integrale oplossingen in beeld komen die meerwaarde creëren.
4. Deze drie opties in combinatie met een stadsontwikkelingsfonds.

Ik licht deze vier opties toe.

In de omgevingsvisie de milieugebruiksruimte van gebieden afbakenen

Veel gemeenten kampen met geluidknelpunten langs lokale wegen. In een Actieplan geluid motiveren gemeenten hun maatregelen om de geluidskwaliteit te verbeteren. Meestal kiezen gemeenten voor het toepassen van geluidsarm asfalt of gevelisolatie. Deze aanpak heeft veel weg van dweilen met de kraan open, omdat nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen en autonome groei voor meer verkeer en geluid zorgen. Voor een effectieve geluidaanpak is het nodig om op een eerder moment na te denken over mogelijke structurele oplossingen en het voorkomen van nieuwe knelpunten. Bijvoorbeeld op strategisch niveau in een omgevingsvisie. Het vooraf beoordelen van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen op hun gevolgen voor de beschikbare geluidruimte genereert keuzemogelijkheden. De keuze is dan andere afwegingen maken over gebiedsontwikkelingen en/of via een programma-aanpak geluidruimte creëren. Met een combinatie van goed elkaar afgestemde verkeerskundige en technische bronmaatregelen is meer geluidrendement mogelijk.

Stel een gemeente wil het centrum aantrekkelijker maken door er extra winkels, voorzieningen en woningen te realiseren. In de huidige situatie is al sprake van veel doorgaand verkeer en door de centrumontwikkeling zal er nog meer verkeer bijkomen. De beperkte milieugebruiksruimte blokkeert daarmee de ambities voor het centrum. In het centrumgebied wordt ontwikkelruimte gecreëerd door het doorgaande verkeer via een rondweg om de stad te leiden. Op de route om het centrum neemt de verkeersintensiteit toe, maar bij een toename van stel 15 procent extra verkeer op de route om het centrum zal de geluidbelasting in beperkte mate toenemen. Door de omleidingsroute te voorzien van geluidsarm asfalt wordt die toename ruimschoots gecompenseerd. Een alternatieve keuze is om open ruimten in de bebouwing langs de omleidingsroute op te vullen. Door de gesloten bebouwing wordt een geluidsluwe achterzijde gecreëerd. Door de rondweg neemt het totale verkeersvolume af, wat gunstig is voor de luchtkwaliteit. De rondweg en verkeerscirculatie worden in de omgevingsvisie geregeld. De overige geluid beperkende maatregelen via het programma.

In een programma leefomgeving de beschikbare milieugebruiksruimte beheren met een uitgekiend pakket bron- en beheermaatregelen

Een programma leefomgeving biedt de mogelijkheid om ontwikkelruimte te creëren voor nieuwe ontwikkelingen. Daarvoor is kennis nodig van de beschikbare milieugebruiksruimte en een uitgekiend pakket bron- en beheermaatregelen. Bijkomend voordeel van een programma-aanpak is dat er meer speelruimte is voor gebiedsontwikkelingsprojecten. Een studie van het PBL laat zien dat veel voorbereidingstijd gaat zitten in het passen en meten om een gebiedsontwikkeling milieutechnisch en financieel rond te krijgen. Globaler rekenen en tekenen levert tijdwinst en afwegingsruimte op. Voorwaarde is dat milieurisico’s binnen een bepaalde bandbreedte blijven, zodat met mitigerende maatregelen de vereiste milieukwaliteit achteraf alsnog wordt bereikt. Door beschikbare bron- en beheermaatregelen van tevoren door te rekenen, is een betere risico- en financiële inschatting mogelijk.

Stel een gebiedsontwikkeling leidt tot een toename van het verkeer op een van de hoofdontsluitingswegen in de stad. Een globale doorrekening van het ontwerp laat zien dat de geluidsbelasting op gevels van bestaande woningen, die al aan de hoge kant is, beperkt toeneemt. Toename van het verkeer leidt lokaal ook tot een verminderde luchtkwaliteit. In het plangebied ligt de berekende geluidbelasting iets boven de wettelijke voorkeursgrenswaarde. Met diverse maatregelen kan ontwikkelruimte worden gecreëerd en een acceptabele milieukwaliteit. De hoofdontsluitingsweg wordt voorzien van geluidsarm asfalt. Een andere optie is het verbeteren van de doorstroming bij kruispunten met een groene golf of rotonde. De verkeersintensiteit op de hoofdontsluiting wordt verminderd met 30 procent door een deel van het verkeer via een andere route af te wikkelen. Door deze alternatieve opties van tevoren door te rekenen, wordt een risico- en financiële inschatting gemaakt. De gebiedsontwikkeling kan doorgang vinden, mits via een programma-aanpak op een later moment een keuze wordt gemaakt voor een of meer van de drie opties voor het realiseren van een acceptabele milieukwaliteit. 

Brede milieuaanpak draagt bij aan integrale oplossingen en de mogelijkheid om geldstromen te combineren

Verontreinigde bodemlocaties met humane, ecologische en verspreidingsrisico’s naar het grondwater (spoedlocaties) zijn er nog talrijk. In een groot aantal gevallen zijn er tevens problemen met grondwateroverlast, een te krappe capaciteit van de riolering, water op straat en de waterkwaliteit. De gemeente Enschede heeft gekozen voor een verbreding van de aanpak van spoedlocaties naar stedelijk waterbeheer. Hierdoor komen er andere (integrale) oplossingen in beeld. Kansen zijn er voor het combineren van grondwater-/bodemsanering en warmte- en koudeopslag, afkoppelen van verhard oppervlak, waterberging en de aanpak van knelpunten in het rioolbeheer. Financiering vindt plaats vanuit verschillende middelen: doeluitkering bodem, rioleringsplan, subsidies en medefinanciering van derden.

Stel een gemeente heeft te maken met een ernstige grondwaterverontreiniging dat zich verder verspreid. Daarnaast is er grondwateroverlast in de vorm van water in kelders en kruipruimten. Het wegpompen van grondwater nabij de verontreiniging is een manier om verdere verspreiding van de verontreiniging te voorkomen. Ook wordt daarmee de grondwateroverlast aangepakt. Een nadeel van deze aanpak is dat het nabije industriële grondwateronttrekkingen verstoort of elders tot verdroging leidt. Ook biedt het geen definitieve oplossing van de grondwaterverontreiniging. Door de grondwatersanering te combineren met warmte- en koudeopslag wordt het gezuiverde grondwater in de ondergrond teruggebracht. Deze aanpak draagt bij tot een stabieler grondwaterbeheer. Bovendien worden met warmte- en koudeopslag (een deel van) de saneringskosten terugverdiend. Deze integrale aanpak leidt tot een structurele oplossing en heeft als belangrijk voordeel dat verschillende geldstromen kunnen worden ingezet. Met een brede aanpak kunnen oplossingen worden gerealiseerd die anders niet mogelijk zijn. 

Met een stadsontwikkelingsfonds zijn publieke en private geldstromen beter te organiseren en beheren

Voor milieu en duurzame ontwikkeling is het van belang publieke (en private) geldstromen beter te organiseren en beheren. Dit kan met een stadsontwikkelingsfonds gekoppeld aan een programmabegroting leefomgeving en gebiedsexploitatieplan. De onderlinge koppeling van deze financieringsbronnen heeft als voordeel dat er meer financieringsruimte is en meer flexibiliteit. Het maakt een verrekening mogelijk van kosten en baten van publieke en private investeringen. Hierdoor is er ook meer ruimte voor het maken van afwegingen tussen ruimtelijke ontwikkelingen en investeringen in een acceptabele milieukwaliteit.
Met een stadsontwikkelingsfonds is financiering mogelijk van milieu- en duurzaamheidmaatregelen met een langere terugverdientijd. Bijvoorbeeld de financiering van een grondwatersanering in combinatie met een investering in een warmte- en koudeopslag. Het stadsontwikkelingsfonds wordt gevoed met onder andere doeluitkeringen, (Europese) subsidies en medefinanciering derden. Gebiedsontwikkelingen die gevolgen hebben voor het leefmilieu buiten het plangebied (geluid, verkeersveiligheid, luchtkwaliteit) hoeven geen belemmering te ondervinden, mits er via het programma mitigerende maatregelen worden getroffen. Financiering van deze mitigerende maatregelen geschiedt vanuit de programmabegroting. Voor een deel vindt er een verrekening van de kosten plaats vanuit de grondexploitatie door een reservering op te nemen voor deze maatregelen. Daarnaast kan er vanuit het stadsontwikkelingsfonds een financiële bijdrage worden geleverd, indien een deel van de kosten leidt tot maatschappelijke baten.

Peter van de Laak
ROmagazine, nr. 10, 2012