Publicatie: Dashboard voor stedelijke regio’s een essay

De helft van de wereldbevolking woont in steden, in 2050 zal dat bijna driekwart zijn. In economische en politieke zin hebben steden meer macht ontwikkeld. Bestuurders van ‘global cities’ nemen steeds vaker het voortouw bij de aanpak van klimaatverandering, energietransitie en behoud van natuurlijk kapitaal. Hiertoe moeten zij ongelijksoortige afwegingen maken tussen economische ontwikkeling, sociale vooruitgang en ecologische duurzaamheid. Het dashboard dat wij presenteren biedt een kompas voor het maken van dergelijke afwegingen met het oog op de toekomst. Het onderscheid tussen indicatoren die strategische voorraden en samenhangende stromen meten, is daarvoor essentieel. Bestuurders kunnen dan transparante afwegingen maken tussen investeren in strategische voorraden of ingrijpen in de omvang van (ongewenste) stromen.

Het BNP voldoet niet meer als enige indicator voor het meten van vooruitgang.

De bewijzen hiervoor stapelen zich op. Een studie naar economische groei in de metropool van Brussel laat zien dat voornamelijk de hoger opgeleiden hiervan profiteren (Van Hamme et al., 2011). Lager opgeleiden en mensen zonder diploma maken nagenoeg geen kans op het vinden van werk in onze op kennis gebaseerde economie. Blijvende werkloosheid leidt tot armoede, sociale segregatie, afnemende leefbaarheid en verslechtering van de gezondheid. 
Er ontstaan duale steden met een groeiende kloof tussen rijkbedeelde en (kans)arme bevolkingsgroepen. Economische groei leidt ook niet per definitie tot ecologische duurzaamheid. Stern (2007) heeft aangetoond dat op de korte termijn niet investeren in de aanpak van klimaatverandering op de lange termijn leidt tot veel hogere kosten met gevolgen voor de economische groei. De uitdaging is om economische groei vanuit een breder perspectief te beschouwen en een bredere set van indicatoren te ontwikkelen voor het meten van economische, sociale en ecologische vooruitgang.

In 2009 verscheen een belangrijke studie naar het meten en beoordelen van economische groei, sociale vooruitgang en ecologische duurzaamheid (Stiglitz et al., 2009). Deze drie domeinen behoren toe aan verschillende wetenschappelijke disciplines en praktijken. Voor de beoordeling zijn drie aparte sets van niet-geaggregeerde indicatoren nodig. Stiglitz c.s. hanteren de metafoor van het dashboard van een auto om het belang hiervan te duiden. Aggregeren van verschillende indicatoren tot één indicator, zoals het BNP, heeft vanuit communicatief perspectief (de politieke boodschap) voordelen. De weging van uiteenlopende indicatoren is echter arbitrair en leidt tot verlies van informatie en transparantie. De uitdaging is om voor het dashboard een goede balans te vinden tussen drie vaak tegenstrijdige functies van indicatoren: een empirisch-wetenschappelijke, een politieke en een communicatieve functie (Leroy, 2007).

Het rapport van Stiglitz c.s. is een belangrijke inspiratiebron geweest voor de Commissie Breed welvaartsbegrip (2016). Op advies van de Commissie zijn stappen gezet voor een Monitor Brede welvaart, de eerste versie verschijnt in mei 2018 als opvolger van de Monitor Duurzaam Nederland (PBL et al., 2017). Onze analyse van de Monitor Duurzaam Nederland en ook de Nationale monitor gemeentelijke duurzaamheid is dat de indicatorsets van beide dashboards empirische en politieke tekortkomingen hebben [zie tekstkader ‘Monitoring van duurzame ontwikkeling’]. Het onderscheid tussen (kapitaal)voorraden en stromen wordt niet systematisch gehanteerd, terwijl het essentieel is (zie ook Opschoor et al., 2009). Ook het hanteren van bestuurlijke grenzen van het stedelijk systeem komt niet overeen met de empirische werkelijkheid van waar voorraden zich bevinden en hoe stromen zich verplaatsen in de fysieke leefomgeving. De stedelijke regio is een meer passend schaalniveau, maar we zouden deze minder als territorium en meer als tussenruimte moeten beschouwen (Teisman, 2017). Gemeenten, provincies, (rijks)departementen en EU dienen elkaar als coproducent van handelend vermogen en feitelijk beleid te zien.Monitoring van duurzame ontwikkeling

Het dashboard van de Monitor Duurzaam Nederland (CBS, 2014) bestaat uit drie sets van indicatoren, namelijk de staat van Nederland ‘hier en nu’, de gevolgen voor toekomstige generaties (later) en andere regio’s (elders). In de monitor ontbreken belangrijke stroomgrootheden zoals klimaatschade en verdroging. De uitgaven aan gezondheidszorg worden beschouwd als investeringen in een betere gezondheid, wat empirisch onjuist is. De hoge uitgaven aan welvaartsziekten zijn overwegend curatief van aard. Voor wat we aan toekomstige generaties minimaal willen doorgeven aan kapitaalvoorraden zijn concrete beleidsdoelstellingen nodig. De monitor gebruikt grondstofstromen en voetafdrukindicatoren om de gevolgen voor andere regio’s te meten. Die indicatoren geven geen juist beeld van het verlies van voorraden ecologisch en menselijke kapitaal op langere termijn. Het verlies van ecologische kapitaalvoorraden is niet goed herleidbaar tot een bijdrage van afzonderlijke landen/regio’s. Beter is om politieke doelen te stellen voor het beperken van bepaalde importstromen (kolen, houtsnippers) en investeringen in de capaciteit van duurzame energieopwekking.

Het dashboard van de Nationale monitor gemeentelijke duurzaamheid (Zoeteman et al., 2014) meet veranderingen in economische, sociaal-culturele en ecologische kapitaalvoorraden. De monitor aggregeert per kapitaalvoorraad een set van indicatoren tot één maat, waarbij de weging van indicatoren arbitrair is. Het onderscheid tussen voorraden en stromen wordt ook niet altijd consequent toegepast. Voorraadgrootheden en stroomgrootheden worden geaggregeerd tot één maat. De monitor hanteert bestuurlijke grenzen voor de afbakening van het stedelijk systeem, wat leidt tot een overschatting of onderschatting van beschikbare kapitaalvoorraden. Niet iedereen woont en werkt binnen dezelfde gemeente. Bij een groot aandeel forenzen wordt de omvang van het economisch kapitaal niet op juiste wijze toegerekend aan gemeenten.

Dynamiek in stedelijke regio’s

Stedelijke regio’s functioneren als een samenhangend systeem waarin economische en sociale krachten in belangrijke mate de dynamiek bepalen, met gevolgen voor de ecologische draagkracht van deze regio’s en hun achterland. Stedelijke regio’s zijn open systemen die via fysieke en mentale netwerken goederen, diensten en milieuverontreiniging uitwisselen met andere regio’s. Via deze netwerken vindt ook wederzijdse economische en sociale beïnvloeding plaats. Economische ontwikkeling van een stedelijke regio is daarbij te definiëren als het vermogen om met inzet van beschikbare voorraden (ruimte, arbeid, bedrijven, kennis) waarde te creëren: goederen, diensten, werkgelegenheid, kennis, innovaties etc. Sociale vooruitgang is een toename van de (beleving van) kwaliteit van leven en van de verbetering van kwaliteit in specifieke levensdomeinen, zoals woon- en leefklimaat, veiligheid, sociale en culturele voorzieningen. Voor ecologische duurzaamheid geldt het belang van het in stand houden van de veerkracht van ecosystemen en biodiversiteit en het voorkomen van onomkeerbare schade.

Figuur 1. Economische/sociale vooruitgang en ecologische duurzaamheid

In figuur 1 is de samenhang tussen economische ontwikkeling, sociale vooruitgang en ecologische duurzaamheid gevisualiseerd. Voor economische ontwikkeling van een regio is concurrentiekracht nodig. Verschillende factoren bepalen de omvang van concurrentiekracht, zoals de mate van specialisatie en diversiteit van de economische structuur, internationale netwerkpositie, ondernemersklimaat en kennisinfrastructuur (nabijheid van universiteiten, R&D bedrijven). Met deze factoren realiseren regio’s economische groei die positief kan bijdragen aan de kwaliteit van leven, maar ook negatief aan de kwaliteit van de leefomgeving (geluid, luchtkwaliteit). Economische ontwikkeling kan ook gevolgen hebben voor de ecologische draagkracht en leiden tot verlies van ecosysteemdiensten. Bovendien leidt economische groei niet vanzelf tot een acceptabele verdeling van werk en inkomen. Structurele ongelijkheden (armoede, sociale segregatie, arbeidsmarktparticipatie) treffen vooral kwetsbare groepen (laagopgeleiden, arbeidsongeschikten).

Tabel 1. Indicatoren dashboard voor stedelijke regio’s

Evenwichtige duurzame ontwikkeling

Het dashboard dat wij voor ogen hebben bestaat uit drie aparte delen, elk deel met een beperkte set van indicatoren uitgedrukt in fysieke grootheden. Voor de aparte delen maken wij onderscheid tussen economie en vestigingsklimaat, kwaliteit van leven en ecologische draagkracht. Op basis van het conceptueel model is een groslijst van indicatoren geselecteerd voor het dashboard van stedelijke regio’s (tabel 1). Een onderscheid is gemaakt tussen indicatoren die voorraad- en stroomgrootheden representeren. Deze voorraad- en stroomgrootheden staan in een dynamische wisselwerking tot elkaar. Zo gaat economische groei gepaard met een toename van werkgelegenheid en besteedbare inkomens. Maar in hoeverre profiteren mensen aan de onderkant van de arbeidsmarkt hiervan? Of tevens van sociale vooruitgang sprake is, wordt mede bepaald door afname van de omvang van inactieven en mensen in de bijstand. Economische groei gaat daarnaast gepaard met andere effecten, zoals files, verkeersongevallen, CO2-emissies. Die effecten treden op in verschillende domeinen. Afname van de bereikbaarheid (connectiviteit) is negatief voor de concurrentiekracht. Toename van verkeersongevallen en invaliden betekent een afname van de kwaliteit van leven en hogere kosten voor gezondheidszorg. Toe-/afname van welvaartsziekten is ook een belangrijke indicator voor kwaliteit van leven. Op termijn kan de toename van welvaartszieken gevolgen hebben voor de betaalbaarheid en beschikbaarheid van de (voorraad) gezondheidszorg. Afname van stikstofemissies en verbeteringen van de waterkwaliteit zullen op termijn resulteren in meer ecologische diversiteit en een gunstige staat van instandhouding van populaties beschermde soorten. Het beter functioneren van ecosystemen in natuurgebieden levert meer baten op in de vorm van ecosysteemdiensten: toename van gezondheid en waterveiligheid. Pas wanneer er voldoende balans is tussen veranderingen in voorraad- en stroomgrootheden in de onderscheiden drie domeinen, kan gesproken worden van een evenwichtige duurzame ontwikkeling.

Samenhang zichtbaar maken tussen het economische, sociale en ecologische domein

Er bestaat nog geen dashboard dat systematisch onderscheid maakt tussen omvang en kwaliteit van economische, sociale en ecologische voorraden en daarmee samenhangende stromen. Ook een poging om het gedachtengoed van het Stiglitz-rapport te operationaliseren naar het schaalniveau van stedelijke regio’s is nog niet eerder ondernomen. De winst van een dergelijke exercitie is zowel empirisch-wetenschappelijk, als politiek/beleidsmatig en communicatief:

• de inzet van wetenschappelijke kennis over de samenhang tussen economische, sociale en ecologische voorraden draagt bij aan de selectie van betrouwbare en valide indicatoren;
• omdat een wetenschappelijke benadering niet vanzelf tot acceptatie leidt, is een politieke dialoog essentieel om transparante afwegingen te maken tussen ingrijpen in de omvang van stromen (mitigerende maatregelen) of investeren in de kapitaalvoorraden;
• als de toename van meerdere stromen leidt tot afname van kapitaalvoorraden is dat een communicatief helder signaal om wellicht in te grijpen.

Communicatief is het van belang om het aantal indicatoren per domein beperkt te houden (Smits en Hoekstra, 2011). Een manier om te komen tot een kleinere set indicatoren is het gebruik van visualisatietechnieken of het uitvoeren van factor/correlatie analyse (toepassing van big data) om te bepalen welke indicatoren sterk gecorreleerd zijn. Een bekende visualisatietechniek is het spindiagram, waarin indicatoren op overzichtelijke wijze naast elkaar worden gepresenteerd. Hiermee is het dashboard tevens flexibel, zodat bij de keuze van indicatoren rekening kan worden gehouden met lokale/regionale maatschappelijke eigenheden en met het politieke debat.

De politiek is aan zet

Het onderscheid tussen strategische voorraden, samenhangende stromen en hun dynamiek is in het dashboard voor stedelijke regio’s essentieel. Wij borduren voort op het gedachtengoed van Stiglitz c.s. en kiezen voor een dashboard dat de wisselwerking tussen het economische, sociale en ecologische domein centraal stelt. Het dashboard biedt hierdoor betere mogelijkheden voor het maken van transparante afwegingen over hier en nu, later en elders. Het dashboard is tevens een uitnodiging aan de politiek om met heldere ambities en concrete doelstellingen te komen. Het maken van afwegingen kan niet alleen gebaseerd zijn op interpretatie van ‘big data’. Het dashboard sluit beter aan bij actuele kwesties en discussies over multi-level governance. Neem bijvoorbeeld de discussie rondom Schiphol en Lelystad Airport: die laat zien dat omgaan met bestuurlijke afwegingsruimte tussen meerdere beleidsdomeinen en schaalniveaus ook een actueel thema is voor de Omgevingswet. Een dashboard als kompas laat voldoende ruimte voor afwegingen, zonder relevante aspecten en waarden buiten beschouwing te laten.

Peter van de Laak, Pieter Leroy en Jan Goedman
ROmagazine maart 2018

Literatuur
• CBS (2014), Monitor Duurzaam Nederland, Den Haag.
• Commissie Breed welvaartsbegrip (2016). Parlementair onderzoek Breed welvaartsbegrip, Tweede Kamer, Den Haag.
• Hamme G. van, I. Wertz & V. Biot (2011). Economische groei zonder sociale vooruitgang: stand van zaken in Brussel. Brussels Studies nr.48.
• Leroy, P. (2007). Les indicateurs environnementaux: quelques enjeux, dans Les indicateurs globaux d’environnement et de développement durable, IFEN, Paris. 
• Opschoor, J.B., Doorne-Huiskes, A. van, Egmond, N.D. van & H. Verbruggen (2009). Duurzame ontwikkeling in Nederland? Een wetenschappelijke review van de Monitor Duurzaam Nederland 2009, CBS: Den Haag.
• PBL, SCP en CPB (2017). Naar een Verkenning Brede welvaart, Den Haag.
• Smits, J.P. & R. Hoekstra (2011). Measuring Sustainable Development and Social Progress: Overview and conceptual approach, CBS: Den Haag.
• Stern, N. (2007). The Economics of Climate Change: The Stern Review. Cambridge, UK: Cambridge University Press.
• Stiglitz, J.E., Sen, A. & J.P. Fitoussi, (2009). Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress, Paris.
• Teisman, G. (2017). Maak Verschil in de Regio, Wetenschappelijke Reflectiegroep proeftuinen ‘Maak Verschil’.
• Zoeteman B.C.J., Slabbekoorn J.L., Smeets R.J., Wentink, H.M., Dagevos J.F.L.M. & J.T. Mommaas (2014), Nationale monitor gemeentelijke duurzaamheid, Telos Tilburg.Columns Binnenlands Bestuur