Publicatie: Duurzaamheid en de stad

Steden zijn er in soorten en maten. Er bestaat geen overheersend concept of definitie van de duurzame stad. Wel zijn er diverse perspectieven op duurzame ontwikkeling van steden. Het gaat vrijwel altijd om de omgang met en samenhang tussen het economische, sociale en fysieke systeem. De stad is een plek waar mensen samenleven, wonen en werken en een stad van fysieke elementen, zowel culturele als natuurlijke. Duurzame stedelijke ontwikkeling staat voor gezonde verhoudingen en balans tussen mens, economie en fysieke leefomgeving.

De bekendste definitie van duurzame ontwikkeling is die van de Commissie van de Verenigde Naties (Brundlandt, 1987): een ontwikkeling die tegemoet komt aan de behoeften van huidige generaties zonder de mogelijkheden van toekomstige generaties in gevaar te brengen om hetzelfde te doen. Dit vraagt om solidariteit en respect voor alle mensen die nu leven, voor volgende generaties en respect voor de draagkracht van de aarde. Centraal staat het bevorderen van economische vooruitgang met behoud van kwaliteit van leven en ecologische draagkracht, hier en nu, elders en later. Vanaf 2010 ontstaat er aandacht voor de stad als veerkrachtig sociaalecologisch systeem. Eén van de uitdagingen van de 21e eeuw is het omgaan met verstoringen als klimaatverandering, biodiversiteitsverlies, afnemende beschikbaarheid van fossiele energie en (niet-herbruikbare) grondstoffen. Ook zijn er sociale vraagstukken, zoals immigratie, werkloosheid, inkomensverdeling en toegang tot onderwijs en gezondheidszorg. Deze vraagstukken gaan over toegang tot schaarse middelen, verdeling van rechten (recht op een woning, mobiliteit, op voorzieningen als scholen en gezondheidscentra in de buurt), veiligheid en bescherming van collectieve goederen zoals schone lucht, schoon water en natuur.

Drie perspectieven op duurzame stedelijke ontwikkeling

Drie dominante perspectieven over duurzame stedelijke ontwikkeling zijn te onderscheiden: een ruimtelijk perspectief, een stromen perspectief en een transitieperspectief. Deze perspectieven zijn een belangrijke inspiratiebron voor ontwerpers van nieuwe stadswijken en steden zoals Almere en Lelystad. Ook in bestaande steden is verduurzaming noodzakelijk. De concentratie van menselijke en industriële activiteiten in steden zorgt voor lucht-, water- en bodemvervuiling. Deltasteden en kustregio’s zijn kwetsbaar voor extreme weersomstandigheden door klimaatverandering. Veel grote verstedelijkte gebieden liggen aan kusten en in delta’s: Antwerpen-Rotterdam-Amsterdam, New Orleans, New York, Rio de Janeiro, Londen, Cairo, Dhaka, Singapore, Jakarta, Shanghai.

Een klassieke visie op de ideale duurzame stad is het concept van tuinsteden van Ebenezer Howard. Zijn boek “Morgen: een vreedzaam pad naar wezenlijke hervorming” (1881) werd in 1902 gereviseerd uitgebracht onder de titel “Tuinsteden van morgen”. Howard’s utopische stad combineert de voordelen van de stad door nabijheid van voorzieningen met de kwaliteiten van het platteland: gebieden met relatief kleine, compacte steden zonder sloppenwijken en met schone lucht. Howard’s verbeelding van tuinsteden met het tussengelegen groene gebied is beroemd geworden als utopisch model voor stedelijke ontwikkeling (zie figuur 1). In het begin van de twintigste eeuw zijn veel uitbreidingen van bestaande steden opgezet als tuindorp met een ruime opzet en veel groen.

Figuur 1: Het tuinsteden concept volgens Ebenezer Howard (bron: Tuinsteden visualisatie, Creative Commons. Verkregen via http://en.wikipedia.org/wiki/File:Garden_City_Concept_by_Howard.jpg)

Lagenbenadering

De indeling in verschillende ruimtelijke schaalniveaus helpt stadsplanners om wijken en buurten te begrijpen, om de fysieke structuur te lezen. In de planologie zijn er vele varianten op deze indeling te vinden. De lagenbenadering is er een van (De Hoog, Sijmons en Verschuuren, 1998). Drie lagen worden onderscheiden (zie figuur 2): 1. Een groenblauwe onderste laag die de bodem, ondergrond en het watersysteem representeert en die gekenmerkt wordt door een laagdynamische ontwikkeling in de tijd, zo’n 100 jaar. 2. Een netwerk laag bestaande uit infrastructuren, zoals wegen, ov-verbindingen, kanalen, maar ook kabels en leidingen. Deze laag is sturend voor de ruimtelijke ordening en heeft een tijdshorizon van zo’n 20 – 50 jaar. 3. De bovenste laag wordt gevormd door de occupatie laag. Deze is het meest dynamisch. Bij deze laag draait het vooral om vastgoed: woningen en bedrijventerreinen met een beperkte investeringshorizon. 

Figuur 2: Schematische weergave van de lagenbenadering. Bron beeld: Dauvellier / MIRUP en www.ruimtexmilieu.nl

Volgens Sijmons moeten de drie lagen met elkaar in balans zijn. Bij de ontwikkeling en inrichting van de occupatie laag dient rekening te worden gehouden met de laagdynamische ondergrond. Om duurzame keuzes te maken prikt men als het ware een satéprikker door de lagen heen. Dit verheldert welke keuzes er te maken zijn en hoe elke laag de andere beïnvloedt. Van der Cammen en De Klerk (2003) verklaren de populariteit van de lagenbenadering vanuit de aansluiting bij belangrijke planningsopgaven voor de 21e eeuw: de ruimtelijke dimensie van waterbeheer, de toegenomen mobiliteit en de verstedelijking van groen en landschappen. Het ontwikkelen en versterken van groenblauwe structuren in de stad wordt gezien als een bruikbare strategie om te anticiperen op klimaatverandering. De aanleg van groenblauwe structuren in de stad gaat het hitte-eiland effect tegen door te voorzien in natuurlijk schaduw, verkoeling en filtering van fijnstof uit de lucht. Bovendien hebben groen en water een sociale en attractieve functie binnen een wijk.

Stedelijk metabolisme

De Ecopolisstrategie van Tjallingii (1992) gaat uit van het metabolisme van de stad, een systeem van in- en uitgaande stromen van verkeer, water, energie en afval. Een meer recente vertaling van deze metafoor is te vinden in het boek “The Hungry City” van Carol Steel (2008) waarin ze de stromen van voedsel analyseert en de processen van monopolisering van de voedselproductieketens naar de stad. In een “Ecologisch Verantwoorde Stedelijke Ontwikkeling” schetst Tjallingii zijn Ecopolisstrategie met een onderscheid in stromen, plekken en participanten. De Ecopolisstrategie bouwt voort op het Ecodevice model (van Leeuwen, 1981) en het Casco-Concept (Sijmons, 1991). De stad is een systeem met in- en uitgaande stromen van grondstoffen, verkeer, water, energie en afval (zie figuur 4). In- en uitgaande stromen leiden tot uitputting van bronnen, milieuvervuiling en aantasting van ecosystemen op hogere schaalniveaus en interne milieuproblemen in de stad (geluid, luchtkwaliteit).

Figuur 4. Het Ecodevice model. Bron: van Leeuwen, 1981

Duurzaam beheer van in- en uitgaande stromen van verkeer, water, energie en afval (ketenbeheer) voorkomt milieuproblemen in de stad en kan afwentelingsmechanismen (vervuiling, verdroging) op hogere schaalniveaus voorkomen. Rioolbeheer (saneren van overstorten, bergbezinkbassins) en het terugbrengen van gedempte waterlopen in de stad voorkomt wateroverlast op straat. Het uitbreiden van het fiets- en HOV-netwerk vermindert de automobiliteit en verbetert de milieukwaliteit in de stad. Op deze wijze draagt duurzaam ketenbeheer bij aan een duurzaam beheer van gebieden. Volgens Tjallingii spelen het verkeers- en waternetwerk een centrale rol in het geleiden van deze stromen in en uit de stad. De netwerken van verkeer en water zijn tevens de drijvende krachten bij de aansturing van ruimtelijke ontwikkelingen. Het netwerk van openbaar vervoer en autowegen stuurt hoogdynamische functies (werken) aan en het waternetwerk (doorgaans) laagdynamische functies. Wonen neemt een tussenpositie in. Langs de netwerken van water en verkeer ontwikkelen zich zones waar functies worden gebundeld. De Ecopolisstrategie legt op deze wijze een koppeling tussen duurzaam ruimtegebruik en duurzaam ketenbeer. De Ecopolisstrategie heeft geresulteerd in verschillende ontwerpprincipes (Ministerie van VROM, 1995).

Transitieperspectief

Rotmans, Loorbach en Kemp hebben in Nederland het concept van transitiemanagement uitgewerkt (Loorbach en Rotmans, 2010). Hun uitgangspunt is dat de overgang van de ene technologie of praktijk van handelen naar de andere in verschillende fasen verloopt. Van een voorontwikkelingsfase waarbij het systeem in oude toestand in een evenwicht is, naar een take-off fase waarbij een veranderingsproces op gang komt. Na een versnellingsfase waarin een veelvoud van veranderende praktijken resulteert in een structuurverandering, ontstaat een nieuwe stabilisatiefase (zie figuren 6a en 6b). Voor veranderingen is een broedplaats een voorwaarde. Eerst ontstaan er niches met andere ideeën, nieuwe technologie en beleidspraktijken. Gaandeweg beïnvloeden deze nieuwe praktijken het heersende regime met zijn regelgeving en beleidspraktijken. Tegelijk oefent het macroniveau (landschap) eveneens druk uit op het heersende regime, waardoor deze steeds meer gedwongen wordt zich aan te passen. Het idee van transitiemanagement is ook toe te passen op duurzame stedelijke ontwikkeling. Steden reageren op verstoringen van buitenaf zoals klimaatverandering door nieuwe praktijken te ontwikkelen. Sommige gemeenten in Nederland en in andere delen van de wereld werken bewust aan een transitie van de bestaande stad. De gemeente Rotterdam bijvoorbeeld: Rotterdam Climate Proof (http://www.rotterdamclimateinitiative.nl/nl).

Figuur 6a, links: De dynamiek van socio-technische verandering. Cijfers in de figuur: 1. Take-off fase, 2. versnellingsfase, en 3. stabilisatiefase. De lange voorontwikkelingsfase is in deze figuur niet zichtbaar. Bron: Rip en Kemp, 1998. Figuur 6b, rechts: Meer Lagen Perspectief, als een geneste hiërarchie. Met niches, regime en landschap. Bron: Geels, 2002.

In de praktijk blijkt het (her)ontwerpen en duurzaam transformeren van steden minder eenvoudig dan wordt gesuggereerd. Daarvoor zijn verschillende oorzaken. We bespreken vier onderling samenhangende oorzaken voor die weerbarstige praktijk: inertie van de bestaande stad, financiering van duurzame investeringen, wet- en regelgeving en discourse verschillen over duurzame oplossingen.

Inertie van de bestaande stad

De grootste uitdaging is de transformatie van de bestaande stad. In de bestaande stad zijn veel woningen niet energiezuinig. De capaciteit van de riolering is niet voldoende toegerust op het afvoeren van grote hoeveelheden regenwater. Ook is er vaak gebrek aan ruimte voor parkeer- en stallingsvoorzieningen en zijn er te weinig groenvoorzieningen. Het transformeren van bestaande verouderde woonwijken is eenvoudiger dan een fundamentele reconstructie van bestaande infrastructuur: wegen, aanleg van ov-verbindingen (snelle bus routes), groen en waterberging (lagen- en stromenbenadering). Hiervoor ontbreekt doorgaans de ruimte. Het ontlasten van het bestaande riool is mogelijk door afkoppeling van dakoppervlakken, maar dat kan alleen nabij oppervlaktewater voor het tijdelijk bergen van regenwater. Aanleg van extra ruimte voor groen, waterpartijen en ov-verbindingen in de bestaande stad gaat ten koste van ruimte voor woningen of is alleen mogelijk in combinatie met hoogbouw (appartementen) of ondergronds bouwen (parkeren, fietsstalling). Deze voorzieningen vergen hoge investeringen en kunnen doorgaans niet alleen worden bekostigd uit de (her)ontwikkeling van woningen en kantoren.

Financiering van duurzame investeringen

Financiering van investeringen in duurzame voorzieningen en milieumaatregelen kan uit publieke en private middelen. Wie welke investeringen voor zijn rekening neemt is een kwestie van onderhandelen, beschikbare kostendragers en financieringsbronnen. In de huidige praktijk is vastgoed een belangrijke kostendrager. Ontwikkeling van vastgoed in de bestaande stad (organische gebiedsontwikkeling) is doorgaans duurder en risicovoller door het versnipperde eigendom, waardoor innovatieve financieringsconstructies nodig zijn. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft een studie gedaan naar alternatieve manieren voor het verrekenen van investeringen in publieke voorzieningen dan via de grond- en vastgoedexploitatie (Sorel et al., 2014). Mogelijkheden zijn fondsvorming, een groengarantie voor duurzame investeringen met een langere terugverdientijd. Publieke voorzieningen kunnen ook uit de algemene middelen worden bekostigd. Inkomsten uit onroerendzaakbelasting, rioolheffing en parkeergelden zijn nog te gering voor financiering van duurzame investeringen. Gemeenten hebben nog niet de volle vrijheid om belastingen te innen.

Wet- en regelgeving

Milieunormstelling en wet- en regelgeving zijn vaak een belemmering voor binnenstedelijke gebiedsontwikkeling en verdichting van de bestaande stad. Terugdringing van het autogebruik in de stad is mogelijk door het ontwikkelen van knooppunten in en aan de bestaande stad met goede overstapfaciliteiten en parkeer- en stallingsvoorzieningen. Voor het optimaal functioneren van knooppunten is verdichting in een straal van 800 meter rondom stations, knooppunten en ov-haltes een voorwaarde. Normstelling op het gebied van luchtkwaliteit, geluid en externe veiligheid maakt dat vaak niet mogelijk. Om ruimtelijke ontwikkelingen in de bestaande stad toch te realiseren zijn nieuwe wettelijke instrumenten geïntroduceerd. Voorbeelden in Nederland zijn het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit en de Crisis- en herstelwet. Al deze instrumenten verruimen weliswaar de mogelijkheden voor intensivering van bestaand stedelijk gebied, maar eisen wel compensatie voor (het tijdelijke) verlies van milieukwaliteit.

Discourse verschillen over duurzame oplossingen

Binnen het lokale bestuur en bij private partijen bestaan verschillende opvattingen over de beste route naar duurzame stedelijke ontwikkeling. Een voorbeeld is het discourse van de compacte stad versus de discourse van de metropoolregio. PBL heeft een studie gedaan naar verstedelijkingsopties voor de Randstad (PBL, 2014). Kern van het debat over duurzame verstedelijking is of verdichting moet worden gezocht in de bestaande kernsteden of juist in de omliggende groeikernen van Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. Volgens PBL zijn goede suburbane woonmilieus van groot belang voor het duurzaam functioneren van metropoolregio’s. Duurzame stedelijke ontwikkeling is nog te veel benaderd met generieke concepten: percentages te realiseren nieuwbouw binnen bestaand stedelijk gebied. Er is vooral gestuurd op kwantiteit en verdeling van ruimteclaims vanuit verschillende sectoren, maar duurzame stedelijke ontwikkeling vraagt ook om een differentiatie van woon- en werkmilieus met groene en waterkwaliteiten op het regionale niveau. Het concept van de metropoolregio kijkt naar de samenhang tussen kernen, verbindingen en landschap en zoekt de oplossing in het ontwikkelen van verscheidenheid aan ruimtelijke kwaliteiten op het regionale schaalniveau.

Circulaire steden

In een circulaire economie eindigen producten en bouwwerken niet meer als afval, maar worden materialen zo lang mogelijk in de keten gehouden en hergebruikt. Ook worden geen fossiele brandstoffen verbrand voor de verwarming van gebouwen en het gebruik van elektriciteit. De circulaire economie neemt het cradle-to-cradle principe als ontwerpcriterium. Deze trend naar een circulaire economie kan ook een wenkend perspectief zijn voor de duurzame stad. In de duurzame stad worden bouwwerken en infrastructuur zodanig ontworpen dat de toegepaste materialen na sloop weer opnieuw kunnen worden toegepast (demontabel bouwen, duurzaam slopen). Een goed en intelligent ontwerp van producten, gebouwen en stedelijke infrastructuur moet ervoor zorgen dat waardevolle grondstoffen en materialen zo lang mogelijk en met behoud van hun kwaliteit in de economische kringloop blijven (oneindig recyclebaar). De gebruikte materialen zijn schoon (geen toepassing van milieuvreemde stoffen) en kunnen met dezelfde kwaliteit worden toegepast aan het einde van de levensloop in andere producten en bouwwerken. Voorraden van waardevolle grondstoffen raken dan niet uitgeput en ook wordt het milieu niet vervuild met schadelijke stoffen. De overgang naar een circulaire economie is tevens een uitdaging voor de stadslogistiek en -distributie (RLI, 2013). De aanvoer van goederen en de afvoer van afgedankte producten dient te gebeuren met vervoermiddelen die stil zijn en rijden op elektriciteit of groen gas. Dan zijn er geen nadelige effecten voor de gezondheid en de leefbaarheid van de stad.

Klimaatbestendig bouwen

Om voorbereid te zijn op grotere extremen qua natte en droge perioden, voeren veel steden klimaatadaptatiebeleid door. Ook worden nieuwe wijken aangelegd met een duurzamer bodem- en watersysteem, om zoveel mogelijk regenwater vast te houden in de wijk, water beter zichtbaar te maken en via natuurlijke weg uit te laten stromen. Het stedelijke oppervlaktewater en groen worden goed op elkaar afgestemd (meervoudig ruimtegebruik). Meer groen in de wijk en stad (parken, bomen, groene daken en wanden) voorkomt hitte stress en toename van het elektriciteitsverbruik voor koeling. Door extra ruimte te creëren voor wateropvang en het afkoppelen van schoon regenwater van het rioolsysteem wordt een overbelasting van het gehele watersysteem voorkomen. Tal van technische en ruimtelijke maatregelen kunnen daarbij helpen: waterdoorlatende verharding toepassen, molgoten, waterpleinen en grindkoffers (tijdelijke waterberging onder verharde oppervlakten), bergbezinkbassins en groene daken.

Slimme steden

De opkomst van ICT en aanwezigheid van grote hoeveelheden data, sensoren en mobiele netwerken, maakt nieuwe dienstverlening mogelijk die bijdraagt aan duurzame stedelijke ontwikkeling. De Europese Commissie heeft het idee van ‘smart cities’ omarmd. De Europese Commissie zegt hierover: “Het Europees Partnerschap voor innovatie voor Slimme steden en gemeenten combineert informatie-en communicatietechnologie (ICT), energiebeheer en transport management om te komen met innovatieve oplossingen voor de grote milieu-, maatschappelijke en gezondheid uitdagingen voor de Europese steden vandaag. Met als doel het bedenken van schaalbare en overdraagbare oplossingen bij te dragen tot 20/20/20 klimaatactie doelstellingen van de EU, om het hoge energieverbruik te reduceren, en om broeikasgasemissies, slechte luchtkwaliteit en de congestie op wegen te verminderen. In combinatie met sensoren en data van ‘gebruikers’ kunnen digitale netwerken wellicht een grote rol spelen in het oplossen van de energie-, afval-, grondstof- en leefomgevingsvraagstukken van de grote stad. ‘Smart city’ staat symbool voor een stad vol met intelligentie en een veelheid aan verbindingen.

Steden in een mondiale samenleving

Bij het maken van keuzen over duurzame stedelijke ontwikkeling dienen we rekening te houden met de gevolgen voor andere steden (in Europa en de wereld) en toekomstige generaties. Regio’s en steden worden steeds belangrijker in de mondiale samenleving. Nieuwe ontwikkelingen zoals die van een circulaire economie, klimaatbestendige, energie neutrale steden en smart cities bieden hoopvolle verwachtingen. De gezamenlijke inspanningen van burgers, bedrijven en overheden kunnen de komende jaren leiden tot doorbraken op het gebied van nieuwe technologie, duurzame ontwikkeling en veerkracht van hedendaagse steden. De Verenigde Naties schatten dat 96 procent van de stedelijke groei in de komende dertig jaar zal plaatsvinden in ontwikkelingslanden. Het besturen van deze uitdijende metropolen is een megaopgave. In sloppenwijken ontbreekt veelal een goede infrastructuur of überhaupt een geplande ruimtelijke ordening en verzekering van basisrechten als sanitaire voorzieningen. De VN schatten bovendien dat steden in de komende twintig jaar goed zijn voor meer dan de helft van de stijging van de uitstoot van broeikasgassen. Goede communicatie en slimme stedelijke planning zijn noodzaak, benadrukken de VN (IPS, 2014). De komende jaren is kennisontwikkeling nodig om al deze vraagstukken aan te pakken en de praktijk van stedelijke planning en governance kritisch te blijven evalueren.

Linda Carton, Peter van de Laak en Mark Wiering 
Bron: Visies op de stad – van tuindorp tot smart city, Boom Lemma 2015

Literatuursuggesties
Agentschap NL, Toekomstwaarde Nu! De kracht van functiecombinaties, Utrecht 2012.
Cammen, H. van der, L. de Klerk, 2003. Ruimtelijke Ordening. Van Grachtengordel tot Vinexwijk. Het Spectrum: Utrecht. 
De Hoog, M., D. Sijmons en S. Verschuuren, 1998. Laagland. Het Metropolitane Debat. Herontwerp: Amsterdam.
Drift, Urgenda, TU Delft & International New Town Institute, Urban Development, 2011. The State of the Sustainable Art, an international benchmaark of sustainable urban development. Rotterdam.
Howard, E., 1902. Garden Cities of Tomorrow. 
IMSA, 2013. Unleashing the Power of the Circular Economy, Amsterdam.
Loorbach, D., & Rotmans, J., 2010. The practice of transition management: Examples and lessons from four distinct cases. Futures, 42(3), 237-246.
Meijer, M., M. Dubbeling en A. Marcelis (eds.), 2010. Duurzame stedenbouw, The Next Step, Wageningen.
Ministerie I&M, 2012. Gebiedsontwikkeling Nieuwe Stijl: eerste stappen in de praktijk. Van Vinken naar Vonken, Den Haag.
Ministerie van VROM, 1995. De ecologische stad als missie. Naar een duurzame ontwikkeling van stedelijke systemen, Den Haag.
Planbureau voor de Leefomgeving, 2014. Nieuwe steden in de Randstad, Verstedelijking en suburbaniteit.
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, 2013. Nederlandse logistiek 2040. Designed to last. Den Haag.
Rotmans, J., 2003. Transitiemanagement. Uitgeverij Van Gorcum.
Sijmons, D., 1991. Het Casco-Concept. Studierapport voor het ministerie van LNV, Directie NBLF, Adviesbureau HNS, Utrecht.
Tjallingii, S.P., 1992. Ecologisch Verantwoorde Stedelijke Ontwikkeling. Instituut voor Bos- en Natuuronderzoek, Wageningen.
TNO, 2013. Kansen voor de circulaire economie in Nederland. Delft.
Vellinga, P., L.J. Carton, en C. Hendriks, 2013. Streef naar een duurzame en harmonieuze samenleving. Van Mierlo Stichting, Den Haag.