Eerste gemeentelijke omgevingsplannen krijgen vorm

Een groot aantal gemeenten experimenteert met het omgevingsplan. Bij die experimenten blijkt voor welke uitdagingen de overheid staat bij de transitie van bestemmingsplan naar omgevingsplan. Uitnodigingsplanologie en afwegingsruimte blijken juridisch alleen mogelijk bij goede afstemming tussen de omgevingsvisie en het omgevingsplan. Integraal werken vraagt om een complete cultuuromslag. De digitale informatievoorziening is bepalend voor het succes van de Omgevingswet. ROm zet de bevindingen tot nu toe op een rij.

De opgave is fors. Het omgevingsplan moet een oplossing bieden voor de huidige problemen waarmee gemeenten te maken hebben. De besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving moet sneller en beter. Bovendien is meer flexibiliteit nodig bij het nemen van besluiten waarbij verschillende omgevingswaarden in het geding zijn. Dit valt onder de noemer van het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte. De onderzoekslasten bij het nemen van besluiten moeten verminderen en het gebruiksgemak moet verbeteren. Het omgevingsplan moet bijdragen aan een samenhangende integrale benadering, zowel wat betreft de inhoud als de uitvoering.

Verordeningen, beleidsregels milieu en bestemmingsplan-voorschriften zijn van een verschillend niveau

Het omgevingsplan bevat een bredere set aan regels voor de leefomgeving. In het omgevingsplan moeten de verordeningen voor onder meer openbare orde en veiligheid, parkeren, erfgoed en beleidsregels (beeldkwaliteit, milieu) een plek krijgen. Tevens komen er mogelijkheden voor het stellen van strengere eisen aan de energieprestatie van woningen, kantoren en het gebruik van bouwmaterialen. Gemeenten staan voor een geweldige uitdaging om te komen tot een harmonisering van de regelgeving. Als het gaat om harmonisatie is al de nodige winst te behalen met het samenbrengen van alle bestemmingsplannen tot één omgevingsplan. Maar verordeningen als de APV en beleidsregels voor milieu zijn van een ander niveau dan bestemmingsplanvoorschriften. Kortom, de opgave is om het aantal regels flink terug te brengen, zodat de inzichtelijkheid toeneemt en voorschriften, verordeningen en beleidsregels voor de leefomgeving goed worden geïntegreerd.

Teneinde meer flexibiliteit te bieden wordt in omgevingsplannen minder vastgelegd over de ontwikkelingsmogelijkheden van gebieden. Er zijn verschillende opties om invulling te geven aan uitnodigingsplanologie. Gemeente Deventer wil een onderscheid maken tussen gebieden waar het accent ligt op beheer en gebieden die in aanmerking komen voor ontwikkeling. Voor beheergebieden komt een andere set van regels dan in ontwikkelingsgebieden. Door minder vast te leggen, wordt meer ruimte gegeven aan initiatiefnemers om zelf afwegingen te maken. Een andere optie is in het omgevingsplan benoemen welke functies worden uitgesloten voor bepaalde gebieden. Almere kiest voor dat laatste. De onderzoeken die normaliter aan de voorkant bij de vaststelling van het bestemmingsplan worden uitgevoerd, verschuiven naar het besluit over de omgevingsvergunning. Daarmee wordt onnodig veel detailonderzoek vermeden.

De juiste balans tussen flexibiliteit en rechtszekerheid vraagt om goede afstemming tussen omgevingsvisie en omgevingsplan

Meer flexibiliteit bieden kan door de omgevingsvisie en het omgevingsplan goed op elkaar af te stemmen. In de omgevingsvisie worden beheer- en ontwikkelingsgebieden aangewezen en zijn de uitgangspunten voor bestuurlijke afweging over verschillende omgevingswaarden opgenomen. Bij nieuwe ruimtelijke initiatieven krijg je al snel te maken met conflicterende omgevingswaarden en belangen. Hoe weeg je dan een betere kwaliteit van woningen, meer werkgelegenheid en een betere bereikbaarheid af tegen een verminderde milieukwaliteit? Dat kan betekenen dat grenzen moeten worden gesteld aan de cumulatie van milieuhinder. Alleen zijn daarvoor geen wettelijke normen beschikbaar. Door in de omgevingsvisie hierover duidelijk te zijn, is het maken van bestuurlijke afwegingen bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen eenvoudiger. In het omgevingsplan zijn dan minder regels nodig, maar wel moet duidelijk zijn wat de bandbreedte van omgevingswaarden is. Met publieksparticipatie kan de gemeente inzicht krijgen in wat burgers en ondernemers wel en niet acceptabel vinden.

Als het gaat om het gebruik van de ondergrond is afstemming nodig met andere overheden, zoals provincies en Rijk. Met het oog op de energietransitie zijn niet alleen energiezuinige woningen en kantoren van belang, maar ook toepassing van warmte- en koudeopslag, geothermie en energieopslag in de bodem. Daarvoor zijn de provincie, respectievelijk het Rijk bevoegd gezag. Duurzame ontwikkeling van de stad vraagt om afstemming tussen bovengrondse functies en het gebruik van de ondergrond. Dat kan een plek krijgen in de omgevingsvisie en de vertaalslag naar regels voor ondergronds ruimtegebruik krijgt dan vorm in het omgevingsplan.

De traditionele wijze van financieren van ruimtelijke investeringen via vastgoedontwikkeling biedt steeds minder soelaas. En al helemaal niet voor duurzame initiatieven. In het kader van duurzame gebiedsontwikkeling en duurzaam gebiedsbeheer vinden experimenten plaats met innovatieve financieringsconstructies, zoals tax increment financing en crowdfunding. Tax increment financing is een financieringsmethode voor gebiedsontwikkeling waarbij wordt geanticipeerd op de toekomstige waardeontwikkeling. Crowdfunding is aantrekkelijk voor kleinschalige ontwikkelingen, bijvoorbeeld projecten gericht op zelfbouw van woningen. De huidige belangstelling van gemeenten voor de precariobelasting laat zien dat gemeenten op zoek zijn naar andere financieringsmogelijkheden. Ook hierin kan de omgevingsvisie een wezenlijke rol vervullen door de kaders aan te reiken voor kostenverhaal en financiering van publieke voorzieningen.

Meer flexibiliteit en focus op uitnodigingsplanologie betekenen dat gemeentelijke afdelingen anders met elkaar moeten samenwerken. Minder detailonderzoeken aan de voorkant en de afwegingen verplaatsen naar het besluit over de omgevingsvergunning geeft onzekerheid. De vraag is dan of er wel voldoende waarborgen zijn voor het behoud van een goede omgevingskwaliteit. Daarom is het noodzakelijk dat vergunningverleners en gebiedsbeheerders nauw betrokken zijn bij de totstandkoming van de omgevingsvisie en het omgevingsplan. Vergunningverleners kunnen doorzien wat de mogelijke risico’s zijn van minder regels en het hanteren van flexibele normen voor omgevingskwaliteit. Gebiedsbeheerders kunnen inzicht geven in de mogelijke gevolgen voor de organisatie, technische uitvoering en kosten van het beheer. Deze kennis aan de voorkant inbrengen heeft als voordeel dat er meer tijd is voor het nemen van een goed afgewogen besluit over de omgevingsvergunning. Over dit soort zaken kunnen uitgangspunten worden opgenomen in de omgevingsvisie.

De sectorale benadering gaat plaatsmaken voor integrale samenwerking binnen een keten van beslissingen

Kortom, de sectorale benadering gaat plaatsmaken voor een ketenbenadering. De nadruk komt meer te liggen op integrale samenwerking binnen een keten van beslissingen, van visie tot besluit over omgevingsvergunning en verantwoordelijkheden bij beheer. Deze manier van integraal werken heeft tevens tot gevolg dat monitoring een belangrijke plek krijgt in de organisatie. Flexibeler omgaan met normen voor milieu en omgevingskwaliteit en meer loslaten kunnen alleen als op andere wijze rechtszekerheid wordt geboden. Dat kan door bepaalde omgevingswaarden te monitoren en indien nodig bij te sturen met extra maatregelen. Vooraf moet dan wel duidelijk zijn of mitigeren achteraf technisch uitvoerbaar en kosteneffectief is. Ook zal er budget moeten worden gereserveerd voor mitigerende maatregelen.

Het omgevingsplan wordt digitaal toegankelijk, zodat initiatiefnemers, burgers en ondernemers snel inzage krijgen in de regels die van toepassing zij voor een bepaald gebied. Dit ter vergroting van de inzichtelijkheid en het gebruiksgemak. Digitalisering maakt het mogelijk om met één klik op de kaart toegang te krijgen tot uiteenlopende informatie: de regels die er gelden, de functies die worden onderscheiden, milieu-informatie over geluidskwaliteit, bodemkwaliteit, cultuurhistorische waarden en niet te vergeten de ondergrond. Dit vraagt een behoorlijke investering, die alleen nut heeft als deze informatie ook up-to-date blijft. Nieuwe informatie, kennis uit nadere onderzoeken en nieuwe inzichten zullen tijdig en adequaat moeten worden verwerkt. Die informatie is onder andere van belang voor de initiatiefnemers die hun project willen onderbouwen en de onderzoekskosten beperkt willen houden. Hierin moet het project ‘Digitaal Stelsel Omgevingswet’ voorzien. Het is nog onduidelijk wat de implicaties zijn van het Digitaal Stelsel Omgevingswet voor de compatibiliteit van informatiesystemen die steeds meer gebaseerd zijn op open source: de uitwisselbaarheid van uiteenlopende informatiebronnen. Tevens speelt de vraag of de verschillende informatiehuizen van het Digitaal Stelsel Omgevingswet het gewenste ambitieniveau kunnen leveren.

De vier Algemene Maatregelen van Bestuur moeten meer duidelijkheid geven over grenzen bestuurlijke afwegingsruimte

Per 1 juli start de internetconsultatie over vier Algemene Maatregelen van Bestuur. Deze AMvB’s zullen meer duidelijkheid geven over de ruimte die landelijke regelgeving wil gaan bieden voor het maken van lokale afwegingen in het omgevingsplan. In de praktijk van gebiedsontwikkeling ontstaan met name fricties door het als rigide beleefde normenkader voor geluid. Het intact laten van dit normenstelsel heeft als consequentie dat de huidige problemen met de bestuurlijke afwegingsruimte in stand blijven. Anderzijds is er het dilemma dat een vereenvoudiging van het normenstelsel tot gevolg kan hebben dat de geluidskwaliteit in diverse gebieden verder achteruit gaat. Een mogelijke uitweg uit dit dilemma is in de omgevingsvisie vastleggen waar de ondergrens ligt voor specifieke omgevingswaarden en bestuurlijke keuzes maken over de grenzen van de cumulatieve milieugebruiksruimte.

Een zorg van gemeenten is of de organisatie er straks wel klaar voor is als de Omgevingswet in werking treedt. De transformatie van het huidige stelsel van omgevingsrecht zal een groot beslag leggen op de organisatie. Niet alleen moet veel capaciteit worden vrijgemaakt om de bestemmingsplannen om te zetten naar een of meerdere omgevingsplannen, ook zijn extra investeringen nodig in de digitale infrastructuur. Werkprocessen worden anders ingericht, er zullen nieuwe functies worden gecreëerd in de organisatie, maar ook training en opleiding van medewerkers zijn nodig met het oog op ontwikkeling van nieuwe competenties. Cultuurverandering en digitalisering zijn de pièce de résistance voor een succesvolle implementatie van de Omgevingswet.

Peter van de Laak & Marcel Bayer
ROmagazine, nr. 4, 2016