Publicatie: Op naar een 3D Omgevingsplan

Het gemeentelijk omgevingsplan vervangt in 2018 het huidige bestemmingsplan. De megaoperatie biedt tal van aangrijpingspunten om de transitie naar een duurzame stad te versnellen. Dit geldt zeker voor gemeenten die de mogelijkheden van de ondergrond direct koppelen aan bovengrondse functies. Dit kan met behulp van een driedimensionaal omgevingsplan.

Het bestemmingsplan en zijn opvolger het omgevingsplan zijn naar hun aard en werking geen plannen in de betekenis van een programma. Beide instrumenten zijn verordeningen en bevatten regels voor het gebruik van de grond en leefomgeving. Wat is dan de betekenis van deze transitie voor het beheer van de leefomgeving? Primair ligt het belang in het verminderen en harmoniseren van de regels voor de leefomgeving, onder meer door het terugbrengen van het grote aantal bestemmingsplannen tot één plan voor de leefomgeving. Het nieuwe plan wordt bovendien digitaal toegankelijk, zodat burgers en ondernemers snel inzicht krijgen in de regels die van toepassing zijn voor een bepaald gebied.

De betekenis van het omgevingsplan ligt primair in het voorkomen van onomkeerbare belemmeringen voor de transitie naar een duurzame stad

De megaoperatie draagt in de eerste plaats bij tot een vermindering van bestuurlijke en onderzoekslasten. Tevens komen er ruimere mogelijkheden voor het stellen van regels voor milieu en leefomgeving. Zo kan een gemeente straks eisen stellen aan de energieprestatie van woningen en kantoren of aan de geluidwering van gevels, iets wat nu niet mogelijk is. Hetzelfde geldt voor het formuleren van gebiedsgerichte milieudoelstellingen die afwijken van algemene wettelijke regels en voorschriften. Het is alleen de vraag of met deze benadering van ‘ruimere mogelijkheden voor milieu en leefomgeving’ een gezonde en klimaatbestendige stad effectief dichterbij komt. Bovendien sluit een dergelijke benadering minder goed aan bij het voornemen om de regelgeving te vereenvoudigen. Wat is dan een goede leidraad voor het omgevingsplan voor het stellen van regels voor milieu en leefomgeving?

Voor gemeenten liggen er belangrijke uitdagingen op het gebied van klimaat, energie en gezondheid

De Omgevingswet onderscheidt drie kerninstrumenten aan de voorkant van de besluitvorming: omgevingsvisie, omgevingsplan en programma. Deze drie instrumenten zijn naar hun aard en werking verschillend, maar een goed onderling samenspel is een voorwaarde voor het dichterbij brengen van doelstellingen voor klimaat, milieu en leefomgeving.Gemeentelijke uitdagingenVoor een substantiële verbetering van de lucht- en geluidkwaliteit is een transitie nodig naar elektrisch vervoer en een versterking van de kwaliteit van fiets- en OV-netwerken. Naast aandacht voor het opwekken van duurzame energie is voor een klimaat neutrale ontwikkeling een warmtevoorziening nodig op basis van warmte- en koudeopslag, geothermie en stadsverwarming. Ter voorkoming van hittestress en wateroverlast is in de stedelijke omgeving meer ruimte nodig voor groen en water, wat ook gunstig kan zijn voor de biodiversiteit. Als gevolg van intensivering van het ruimtegebruik en de mobiliteit zal de concurrentie in de ondergrond verder toenemen. Dit noopt tot zorgvuldig beheer en gebruik hiervan ten behoeve van warmte- en koudeopslag, geothermie, warmtenetten, ondergronds bouwen (parkeren), riolering en energieopslag. Ook is een versterking nodig van het elektriciteitsnetwerk en de innovatie ervan; denk aan smart grids en inductiesystemen voor taxi en bus. Innovatie van het stedelijk watersysteem verdient eveneens aandacht, met als uitdaging een integratie van het stedelijk oppervlakte- en grondwaterbeheer en rioolbeheer. Voor de gebouwde omgeving en bedrijventerreinen zijn tevens grote stappen nodig op het vlak van energiebesparing, materiaalgebruik en afvalmanagement. Het gemeentelijk omgevingsplan kan daarvoor geen oplossing bieden. Hiervoor zijn programma’s nodig.

De omgevingsvisie schetst op samenhangende wijze een toekomstbeeld voor de fysieke leefomgeving. Op grond daarvan kunnen gemeenten prioriteiten, kansen en uitdagingen formuleren en een routekaart uitstippelen. De rol van het omgevingsplan is primair het voorkomen van ongewenste, onomkeerbare ruimtelijke ontwikkelingen die niet bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen. Het omgevingsplan stelt regels voor het gebruik van de ruimte en ondergrond, waarbij een gemeente duidelijk maakt wat wel en niet gewenst is.
Programma’s richten zich op een concrete uitwerking op korte termijn van de doelen, zoals die zijn geformuleerd in de omgevingsvisie. Een programma bestaat uit een samenhangend pakket van projecten en maatregelen. In de huidige praktijk zien we al ontwikkelingen waarbij het gemeentelijk verkeers- en vervoerplan en water- en rioleringsplan zich transformeren naar een programma-aanpak.

Financiering van programma’s is een belangrijk aandachtspunt. De traditionele wijze van financieren van ruimtelijke investeringen via vastgoedontwikkeling biedt steeds minder soelaas en al helemaal niet voor duurzame initiatieven. In het kader van duurzame gebiedsontwikkeling en -beheer vinden experimenten plaats met innovatieve financieringsconstructies. Ook het gebruik van de precariobelasting laat zien dat gemeenten op zoek zijn naar financieringsmogelijkheden voor de (nieuwe) opgaven waar zij voor staan.

Integrale afwegingen zijn nodig tussen bovengrondse en ondergrondse ruimtelijke ontwikkelingen

De ontwikkeling van digitale plannen is in opkomst. Door hier verder in te investeren, kan een gemeente ook een driedimensionaal omgevingsplan opstellen. Dit biedt belangrijke meerwaarde voor een slimme, duurzame ontwikkeling van de leefomgeving, met name door het koppelen van de mogelijkheden die de ondergrond biedt voor bovengrondse functies. Belangrijk, want er is sprake van toenemend concurrerend ruimtegebruik. Momenteel is de regel wie het eerst komt, wie het eerst maalt. Dit is niet langer houdbaar. Om daadwerkelijk de duurzame stad dichterbij te brengen, dient het gemeentelijk omgevingsplan regels op te stellen voor het ondergronds ruimtegebruik. Met dit inzicht zijn integrale afwegingen mogelijk tussen bovengrondse en ondergrondse ruimtelijke ontwikkelingen. Kortom, met het omgevingsplan zijn gemeenten straks regisseur van hun duurzame toekomst. Grijp die kans!

Peter van de Laak
Milieu nr. 1, 2016