Publicatie stapelen of doorschuiven milieueffectrapportage

De Omgevingswet beoogt een vermindering van de onderzoekslasten, onder meer door het voorkomen van stapeling van opeenvolgende MER-onderzoeken. De effectiviteit en onderzoekslasten zijn vaker onderwerp van kritiek op m.e.r. Met de Omgevingswet gaat er het nodige veranderen voor de m.e.r. en liggen er kansen voor vernieuwing van het instrument.

M.e.r. voor omgevingsvisie en omgevingsplan

De Omgevingswet kent zes kerninstrumenten. Voor een omgevingsvisie, omgevingsplan en programma is een plan-m.e.r.-plicht van toepassing wanneer deze plannen het kader vormen voor toekomstige activiteiten met mogelijk aanzienlijke milieugevolgen. In theorie kan er na een plan-MER voor de omgevingsvisie een plan-MER volgen voor het omgevingsplan en een project-MER voor omgevingsvergunning of projectbesluit. Dit ‘stapelen van MER’ suggereert dat veel onnodig en herhalend onderzoek nodig is. Dit ligt genuanceerder, zeggen onder meer Veronica ten Holder (Commissie voor de m.e.r.) en Jos van der Wijst, m.e.r.-coördinator bij Provincie Noord-Brabant (zie kaders).

Bovendien is het na de inwerkingtreding van de Omgevingswet mogelijk een zogenoemde plan-m.e.r.-beoordeling te maken. Voor kleine gebieden op lokaal niveau en voor kleine wijzigingen van een plan of programma moet die uitwijzen of er mogelijk sprake is van aanzienlijke milieugevolgen. De verwachting is dat gemeenten niet in één keer voor het gehele grondgebied een omgevingsplan gaan vaststellen. Dit zal in fasen gebeuren en per fase zal er een plan-m.e.r.-beoordeling plaatsvinden. Ook voor herzieningen van het omgevingsplan zal er nog zelden een compleet MER-onderzoek worden uitgevoerd, maar kan worden volstaan met een plan-m.e.r.-beoordeling. Dit geldt ook voor herzieningen waarvoor een passende beoordeling moet worden opgesteld [1]. Alleen wanneer kleine plannen of wijzigingen aanzienlijke milieueffecten tot gevolg hebben, dient er een plan-MER te worden opgesteld.

Focus te veel op kosten en efficiency

De discussie over het voorkomen van stapelen van MER getuigt van een heel negatieve insteek tegenover MER, vindt Hens Runhaar, hoogleraar aan Wageningen University and Research en universitair hoofddocent Universiteit Utrecht. ‘De focus ligt te veel op kosten, efficiency en het beperken van de onderzoeksinspanning. Van belang is om niet alleen naar de kosten te kijken, maar ook naar wat het MER oplevert.’
Politici die met wetgeving bezig zijn en bestuurders zijn vaak bijzonder negatief over milieueffectrapportage. Initiatiefnemers, adviseurs en Commissie voor de m.e.r. benadrukken vooral de positieve effecten, zoals de bijdrage aan transparantie van het proces, het optimaliseren van plannen en het creëren van draagvlak. Dat kwam naar voren in het onderzoek in 2011 naar 25 jaar m.e.r. Hens Runhaar was projectleider van dat onderzoek. ‘Vooral de steeds verder uitdijende scope van MER wordt als problematisch ervaren. Maar daar werkt iedereen aan mee vanuit het belang van risicomijding. Ik kan mij voorstellen dat daar wel een slag te halen is’, aldus de onderzoeker, die liever de nadruk legt op wat er te verbeteren is. ‘Ik ben heel erg gecharmeerd van het Elverding-denken. Vooraf maak je een globale inschatting van de effecten en trechter je naar wat relevant is voor het te nemen besluit. Achteraf doe je een oplevertoets.’ Alle aandacht gaat in Runhaar’s ogen naar het besluit over het MER, maar in het traject daarna wordt er niet meer gekeken of de voorspelde effecten optreden. ‘Wettelijk geldt nog steeds de verplichting om een MER-evaluatie te doen, maar die wordt bijna nooit gedaan. Uitgerekend politici willen de MER-evaluatie uit het Omgevingsbesluit halen.’
Als tweede aandachtspunt noemt hij de kwaliteit van MER. ‘Vorig jaar werd maar liefst 66 procent van de MER’en waarover de Commissie adviseerde als onvoldoende beoordeeld. Dan krijg je ook een soort van stapeling, want dan moet je aanvullend onderzoek doen’, aldus Hens Runhaar.

‘Transparantie en participatie zijn gebaat bij meerdere MER-rondes’

Het volgtijdelijk vaststellen van omgevingsvisie en omgevingsplan in samenhang met twee aparte MER-trajecten hoeft niet per se negatief te zijn, volgens hoogleraar Runhaar. ‘Ik ben bestuurskundige en bekijk besluitvormingsprocessen als een voortdurende strijd tussen voor- en tegenstanders in verschillende arena’s. Voor degenen die het milieubelang verdedigen kan het welkom zijn als ze die strijd meerdere keren kunnen voeren. Als je een keer je zin niet krijgt bij de omgevingsvisie, dan heb je nog een tweede kans bij het omgevingsplan. Bij meerdere rondes heb je meerdere platforms en meerdere opties voor participatie om invloed uit te oefenen. Bij de omgevingsvisie kunnen mensen ook hun zorgen kenbaar maken die op een later moment meegenomen worden bij het omgevingsplan. Als je processen wilt stroomlijnen, transparantie wilt bieden, legitimiteit aan het proces wilt geven, plannen wilt optimaliseren, dan is het zinvol om het MER voor omgevingsvisie en omgevingsplan uit elkaar te trekken.’

Doorschuiven kaderstellende besluiten helpt lokaal bestuur niet

Gemeenten hebben trouwens de mogelijkheid om de plan-m.e.r.-plicht voor de omgevingsvisie te omzeilen door de omgevingsvisie globaal en ‘light’ te houden en kaderstellende besluiten door te schuiven naar het omgevingsplan. De vraag is of deze strategie wenselijk is. Hiermee komen namelijk twee verbeterdoelen van de Omgevingswet in het gedrang, die van een samenhangende integrale benadering en het verruimen van de bestuurlijke afwegingsruimte. Een globale omgevingsvisie biedt weinig houvast voor de vertaling van de ambities en doelen naar het omgevingsplan. Een voorwaarde voor meer bestuurlijke afwegingsruimte is duidelijkheid geven over de bandbreedte waarbinnen keuzes mogelijk zijn. De vraag is of met een gefaseerde vaststelling van omgevingsplannen de cumulatieve effecten voldoende in beeld komen. Met het doorschuiven van kaderstellende besluiten schiet het lokaal bestuur in zijn eigen voet.

We moeten efficiënter en moderner durven zijn’

Stapelen van MER draagt bij aan de verkeerde beeldvorming over milieueffectrapportage. Het past goed in het rijtje van kritiek op MER, het instrument wordt vooral gezien als last. Jos van der Wijst, m.e.r.-coördinator bij Provincie Noord-Brabant, spreekt daarom liever van cascaderen. ‘Wat ik mooi vind van de introductie van de plan-m.e.r. is dat je een cascade creëert. Vergelijk het met het maken van een keuze om ergens te gaan wonen. Als je een nieuw huis wilt kopen, ga je je eerst oriënteren op de stad en het soort wijk waar je wilt wonen. Daarna kies je pas welk huis. Een MER op twee verschillende niveaus is daarom heel logisch.’ 
Jos van der Wijst: ‘Waar er mogelijkheden zijn om plan- en project-MER te combineren, moet je dat niet nalaten. De cascades schuiven dan over elkaar. Enkele jaren geleden hebben we het provinciaal waterplan tegelijk vastgesteld met drie waterbeheersingsplannen van drie waterschappen. Hiervoor is één MER opgesteld. Dat is heel goed verlopen.’ De winst is vooral dat je jezelf dwingt om het integraal af te stemmen, is de ervaring van Van der Wijst. ‘Op het hogere orde niveau van de provincie gaat het om strategische keuzes naast de concrete keuzes op het niveau van de waterschappen. Door beide plannen en procedures te combineren raak je inhoudelijk aan de praat. De inhoudelijke afstemming is optimaler en daarmee ook de onderzoeksinspanning.’

’Angst voor m.e.r.-plicht bij de omgevingsvisie niet terecht’

De winst zit niet zo zeer in minder proceduretijd, dat is schijnwinst, meent Jos van der Wijst. Met de modernisering van m.e.r. in 2010 is al veel procedurewinst behaald, zegt hij. ‘De omgeving en de politiek zijn veel meer bepalend voor de planning dan de formele proceduretijd. Ondanks alle goede verbeteringen die zijn doorgevoerd in wet- en regelgeving blijven bestuurders en burgers wantrouwend tegenover MER. De Omgevingswet benadrukt het belang van participatie. Daar is een wereld te winnen. Angst voor de m.e.r.-plicht bij een omgevingsvisie blijkt namelijk niet terecht.’
Het combineren van omgevingsvisie en omgevingsplan in één MER ligt niet altijd voor de hand. Een nieuw groot bedrijventerrein dat ruimte biedt aan m.e.r.-plichtige activiteiten ga je niet zomaar meenemen in je omgevingsplan, dat is vaak een apart traject. Dat geldt ook voor de project-MER voor de vergunning van een intensieve veehouderij. Combineren van plan- en project-MER is dus niet handig als dat het MER onnodig ingewikkeld maakt. Dan kun je beter cascaderen’. 
Volgens Jos van der Wijst is wel winst te behalen in het effectiever opschrijven van het MER en het vermijden van herhalingen. ‘In een standaard MER zitten veel schrijfuren en in correcties op die rapporten ook. Daar moeten we efficiënter en moderner in durven zijn. Meer werken met figuren, ‘visuals’ en verwijzingen en minder tekst. Onze bestuurders willen al dat papier niet lezen. Die willen een helder documentje waarin de essentie staat. Dat is nog wel een uitdaging voor ons MER-makers.’

Een groep bestuurders moet weinig van milieueffectrapportage hebben

Klagen over m.e.r. dateert al vanaf de wettelijke introductie van het instrument in 1987. Er was meteen de nodige scepsis en weerstand bij bestuurders en ruimtelijke ordenaars. Bezwaren zijn de hoge onderzoekskosten en geringe meerwaarde [2]. In de ruimtelijke ordening is milieueffectrapportage omstreden, want het is aan de ruimtelijke ordening om belangen af te wegen [3]. Met milieueffectrapportage wordt het alleen maar complexer en bestaat er risico op vertraging. De Raad voor de Ruimtelijke Ordening (RARO) stelde ter discussie of het m.e.r. wel ‘de juiste informatie levert op het juiste tijdstip’? Vaak is er sprake van te veel informatie. De m.e.r.-procedure start te laat, waardoor in het proces van de planvoorbereiding de essentiële keuzes al zijn gemaakt [4].

Het instrument m.e.r. is drie keer geëvalueerd. Het ging daarbij vooral om een beoordeling van de effectiviteit en efficiency van m.e.r. Het is vooral een groep bestuurders die weinig van milieueffectrapportage moet hebben. Als belangrijkste bezwaren worden genoemd de starre m.e.r.-procedure die niet past in interactieve processen van complexe projecten. De m.e.r. is te defensief, leidt tot vertragingen en is onvoldoende democratisch gelegitimeerd. Scoping van de beslisinformatie komt onvoldoende van de grond [5]. De scope van MER dijt nog steeds te veel uit door nieuwe maatschappelijke opgaven: klimaat, biodiversiteit, gezondheid. Ook risicomijdend gedrag en juridisering spelen een rol. Door modernisering van de m.e.r. (2010) is de procedure aanmerkelijk korter, maar daarmee zijn wel de sturingsmogelijkheden afgenomen [6]. Bij initiatiefnemers en bestuurders bestaan nog steeds dezelfde negatieve percepties: m.e.r. werkt vertragend, kostenverhogend en heeft beperkte toegevoegde waarde. MER- rapporten zijn te dik en bevatten veel overbodige informatie.

Slim stapelen MER beperkt de onderzoeksinspanning

Stapelen van MER is geen probleem, als je het maar goed aanpakt, aldus Veronica ten Holder van de Commissie voor de m.e.r. ‘Terecht zegt de Omgevingswet dat je slim gebruik kunt maken van eerdere informatie. Wat je in feite doet is het logisch trechteren van afwegingen en keuzes. Kortom, wij herkennen het probleem van stapelen niet.’ 
Op het strategische planniveau worden andere afwegingen gemaakt dan op projectniveau. Elk volgend MER levert nieuwe informatie op, stelt Veronica ten Holder. ‘Gemeenten zullen straks een heldere visie moeten neerzetten om vervolgens het omgevingsplan te kunnen invullen. Die visie moet kunnen landen in een omgevingsplan en moet om die reden helder zijn over de ambities en over de verenigbaarheid van die ambities. Die ambities zijn bepalend voor de omgevingswaarden die je wilt stellen. Kortom, een omgevingsvisie zonder kaderstellende uitspraken is niet erg aannemelijk’. Op de vraag of voor een omgevingsvisie een MER-light dan een optie is, zegt Ten Holder: ‘Bij een omgevingsvisie hebben we het vooral over kansen en risico’s. Voor de Commissie past daar geen zwaar kwantitatief MER-onderzoek bij en zal je veelal gebruik maken van expert judgement. Je zult veel meer een beredeneerde keuze moeten maken.’

‘Combinatie omgevingsvisie en omgevingsplan kan een optie zijn’

‘We sluiten niet uit dat het opstellen van één MER voor een combinatie van omgevingsvisie en omgevingsplan een optie kan zijn’, geeft Veronica ten Holder aan. ‘Het is interessant om daar eens mee te experimenteren. In een dergelijk model kun je heel goed iteratief aan de slag gaan. Als je de visie concreet maakt in een omgevingsplan en je komt tot het inzicht dat je een bepaald doel niet haalt, kun je de visie op punten aanscherpen. Met deze aanpak versterk je de visie én het plan.’ 
Het doorschuiven van het MER voor een omgevingsplan totdat zich een m.e.r.-plichtig initiatief aandient, is een figuur die de Commissie al kent. Denk aan een gecombineerde plan-/project-MER voor de intensieve veehouderij, de zogenoemde postzegelplannen. Ten Holder: ‘Als je alleen maar op het concrete projectniveau naar effecten gaat kijken, mis je inzicht in de cumulatieve effecten. Je krijgt dan een soort ad hoc plan. De samenhang ontbreekt, je zoekt niet naar optimale combinaties. Het verhoudt zich ook niet tot het juridische, want er is een m.e.r.-plicht voor een kaderstellend plan’. 
Doorschuiven van het MER is dus geen optie wanneer er duidelijke voorwaarden worden gesteld aan de grenzen van de milieugebruiksruimte in een omgevingsvisie, aldus Ten Holder. ‘Voor delen van de gemeente kunnen er gedifferentieerde milieugebruiksruimten zijn. Het vaststellen van de milieugebruiksruimte zonder MER zie ik niet gebeuren.’ 
Het is heel zinvol om goed na te denken over wat de kern van de omgevingsvisie is, wat voor effectbeschrijving daarbij hoort en hoe je een optimaal vervolg in een omgevingsplan krijgt. Het gaat veel meer om de vraag hoe je slim kunt combineren en stapelen. Een goed voorbeeld van slim stapelen is de MER voor de Structuurvisie Eemshaven-Delfzijl. In het MER is de milieugebruiksruimte verkend van vijftien plannen en projecten (zie elders in deze editie van ROm, red). In het verleden werden voor afzonderlijke bestemmingsplannen op lokaal niveau aparte MER’en opgesteld. Dat is minder efficiënt. Je mist dan een totaalbenadering.

Wat voor keuzes voor m.e.r. zijn nodig met de inwerkingtreding van de Omgevingswet?

Uit gesprekken met Veronica ten Holder, Hens Runhaar (hoogleraar aan Wageningen University and Research en universitair hoofddocent Universiteit Utrecht) en Jos van der Wijst komen drie concrete aanbevelingen:

1. Het is van belang ‘goed na te denken over wat de kern is van de omgevingsvisie, wat voor effectbeschrijving daarbij hoort en hoe je dit een optimaal vervolg geeft in een omgevingsplan’ (Veronica ten Holder). Welke concrete handvatten kun je bestuurders, initiatiefnemers en MER-makers meegeven voor het slim cascaderen dan wel combineren van omgevingsvisie en omgevingsplan?

2. Het beperken van de onderzoekslasten is vooral een kwestie van aan de voorkant globaal inschatten van de effecten en een oplevertoets (ex-post evaluatie) na implementatie van het plan of project (Hens Runhaar). Het opstellen van een globaal MER of MER-light is niet mogelijk vanwege de verplichting om in een plan-/project-MER uit te gaan van de maximale planologische mogelijkheden (worst-case). Het Omgevingsbesluit moet betere juridische handvatten bieden voor de scoping van relevante te onderzoeken aspecten voor het te nemen besluit (Elverding-aanpak, zinvolle effecten bepaling).

3. MER-professionals moeten moderner en efficiënter durven zijn door te werken met minder tekst en meer met figuren, ‘visuals’ en verwijzingen. Het MER kan compacter. De omgeving en politiek vragen daar om. De ontwikkeling van een digitaal MER is in dat opzicht een positieve ontwikkeling (Jos van der Wijst). 

Peter van de Laak en Marcel Bayer
ROmagazine mei 2017