Sturen op minder zichtbare kwetsbare schakels

Doorontwikkeling Dashboard Verstedelijking

Peter van de Laak

De maatschappelijke effecten van verstedelijkingsopties zijn goed in beeld te krijgen met het Dashboard Verstedelijking[1]. De samenhang tussen verschillende opgaven staat daarbij centraal. Maar het sterker maken van stedelijke regio’s vereist ook aandacht voor de minder zichtbare kwetsbare schakels, van belang voor duurzame ontwikkeling op de lange termijn. Peter van de Laak introduceert met de kritische prestatie indicatoren (KPI) een aanvulling op het dashboard. Ze nemen juist die kwetsbare schakels mee.

Het sterker maken van kwetsbare schakels of verkleinen van de gevolgen van risico’s is een effectieve strategie voor duurzame ontwikkeling. Immers in een complex samenhangend en hoog interactief systeem als een stedelijke regio is sterker maken van wat al sterk is weinig effectief als kwetsbare schakels het succes ervan ondermijnen. Investeringen in de infrastructuur maken een regio niet perse competitiever als het innovatieklimaat middelmatig is. Het gaat niet alleen om kwetsbare schakels van de economie, maar ook om kwaliteit van leven, ecologische veerkracht, effectief omgaan met de beschikbare ruimte en een slagvaardig bestuur. In tabel 1 zijn voorbeelden van kwetsbare schakels en risico’s benoemd die de veerkracht van stedelijke regio’s ondermijnen.

Tabel 1. Kwetsbare schakels en risico’s van stedelijke regio’s

Concurrentiekracht

Risico-expert Martin van Staveren hanteert de volgende definitie voor risico: “een onzekere gebeurtenis met oorzaken, waarschijnlijkheid van optreden en effecten op doelen”[2]. Een risico heeft vaak meerdere oorzaken die samen de kans bepalen van het optreden van het risico. Ook de gevolgen van risico’s beïnvloeden elkaar. Het gaat om onzekere gebeurtenissen met gevolgen voor duurzame ontwikkeling. Illustratief is de stikstofcrisis die pas acuut werd nadat het Europese Hof van Justitie de programmatische aanpak stikstof naar de prullenmand had verwezen. Ontkenning, vermijding en het voortdurend doorschuiven van een adequate gebiedsgerichte aanpak hebben intussen grote gevolgen voor de woningbouw en energietransitie. Oorzaken wegnemen of de gevolgen beperken zijn twee manieren om met risico’s om te gaan. Een voorbeeld.

In het onderzoek De Kracht van Oost-Nederland is een fundamentele analyse uitgevoerd van de economie in Oost-Nederland[3]. Het onderzoek geeft inzicht in de sterke en zwakke punten, kansen en bedreigingen. Onderzocht is of de regio de basis op orde heeft en welke factoren het verschil maken. De regio heeft goede voorzieningen en een aantrekkelijk woon- en leefklimaat, maar een zwak punt in de economie is de relatief geringe clusterkracht. De mate van specialisatie en samenwerking tussen bedrijven in de vorm van onder meer toelevering en uitbesteding is middelmatig. Op de indicatoren kenniseconomie, arbeidsmarkt en clusterkracht dient de regio zich beter te onderscheiden, o.a. door te investeren in onderzoek en innovatie, opleidingen en het stimuleren van de samenwerking tussen bedrijven. Ingezoomd op de Cleantech Regio Stedendriehoek (Apeldoorn, Deventer, Zutphen) zijn de geringe specialisatie en beperkte private R&D-investeringen opvallend. In diverse sectoren zoals voeding, metaal, chemie, textiel is sprake van een krimpregime. Dat uit zich in weinig starters, van krimp en verlies van werkgelegenheid. De prijsdalingen voor producten in de bestaande markten of technologische innovaties in andere regio’s kunnen leiden tot verdere krimp.

Duale steden

Grote steden ontwikkelen zich tot duale steden met een groeiende kloof tussen rijke en kansarme bevolkingsgroepen. Een studie naar economische groei in de Brusselse metropool laat bijvoorbeeld zien dat voornamelijk hoger opgeleiden profiteren van economische groei[4]. Ook in Nederland neemt de inkomens- en bestaanszekerheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt af. Lager opgeleiden en mensen zonder diploma maken veel minder kans op het vinden van werk in onze op kennis gebaseerde economie. Geen werk leidt tot armoede, sociale segregatie, dakloosheid, criminaliteit en vroegtijdige sterfte. In verschillende grote en middelgrote steden zijn achterstandswijken ontstaan met de nodige gezondheidsproblemen. Mensen wonen in slechte huizen en hebben tal van onderliggende aandoeningen zoals suikerziekte, longkanker en hart- en vaatziekten. In die wijken heeft corona bovengemiddeld slachtoffers gemaakt en het gezondheidssysteem overbelast. In Rotterdam-Zuid is goede ervaring opgedaan met de aanpak van achterstandswijken[5]. Investeren in betere en betaalbare huisvesting wordt gecombineerd met een aanpak gericht op scholing en werk. Kinderen en tieners in de leerplichtige leeftijd krijgen extra aandacht en actieve begeleiding naar werk. Voorkomen van schooluitval heeft prioriteit. Daarnaast vinden investeringen plaats in de openbare ruimte, wat zorgt voor meer groen, meer speelruimte en verkeersluwe gebieden.

Bestuurskracht

Gemeenten hebben er steeds meer taken bij gekregen. Denk aan zorgtaken, woningbouw en energietransitie. Voor de adequate uitvoering van die taken ontvangen ze onvoldoende middelen. Maar het gaat niet alleen om geld. Verdere professionaliseren van de ambtelijke organisatie is even hard nodig. De zwaarte en complexiteit van de taken is niet afgestemd op kennis en kunde van de mensen die het moeten uitvoeren. De invoering van de Omgevingswet getuigt daarvan. Als gevolg van de vele bezuinigingen in de afgelopen tien jaar is kennis en capaciteit verdwenen. Afstoten van rijkstaken leidt volgens de VNG bovendien tot een wildgroei van samenwerkingsverbanden, waarover de gemeenteraad geen controle heeft[6]. In bijna één op drie gemeenten lukt het niet om een sluitende begroting te maken[7]. Gemeenten zijn daardoor genoodzaakt om te bezuinigen of reserves aan te spreken. De vermogenspositie van gemeenten wordt uitgehold waardoor urgente maatschappelijke opgaven minder voortvarend zijn aan te pakken.  

Bestuurders hebben steeds vaker te maken met deze zogenoemde ‘wicked problems’, waarvoor ze niet meteen pasklare oplossingen hebben. Sommige bestuurders zullen vasthouden aan keuzes en maatregelen die in het verleden goed hebben gewerkt. Loslaten van eerder gemaakte keuzes is vaak pijnlijk, omdat het soms om miljoenen euro’s aan investeringen gaat. In die context van complexiteit en onzekerheid de juiste afwegingen maken is geen sinecure. Een dashboard dat die complexiteit terugbrengt tot een beperkt aantal indicatoren die sturen op kwetsbare schakels en risico’s kan dan een welkome ondersteuning zijn.

Vinger aan de pols

Een dashboard met kritische prestatie indicatoren (KPI) kan die functie vervullen door de ‘vinger aan de pols’ te houden[8]. De strategische lange termijn doelen van de stedelijke regio zijn het vertrekpunt voor een set van operationele doelstellingen die focussen op kwetsbare schakels en risico’s. De voortgang van de operationele doelen geeft bestuurders inzicht en houvast over de mate waarin de strategische doelen van de regio dichterbij komen. Strategische doelen zoals een concurrerende innovatieve regio, een gezonde en veilige woon- en leefomgeving en behoud van de biodiversiteit.

Tabel 2 bevat voor vijf domeinen voorbeelden van KPI’s waarmee de voortgang is te volgen van operationele doelen. De KPI’s laten zien welke kwetsbare schakels en risico’s aandacht behoeven. De keuze voor de inzet van bepaalde instrumenten en maatregelen wordt overgelaten aan het politieke en maatschappelijke debat. Een verandering in positieve zin van de KPI’s betekent dat beleidskeuzes en maatregelen werken. Als geen verbetering optreedt, zal opnieuw moeten worden bekeken welke additionele maatregelen gewenst zijn.

Tabel 2. Kritische prestatie indicatoren

Selectie van kritische prestatie indicatoren is een hele puzzel. De uitdaging is om een goede balans te vinden tussen drie vaak tegenstrijdige functies van indicatoren: een empirisch-wetenschappelijke, een politiek/beleidsmatige en een communicatieve functie[9]. Van belang is dat indicatoren betrouwbaar en valide zijn en daadwerkelijk meten wat ze behoren te meten. De beschikbaarheid van goede data is daarvoor van belang. Indicatoren moeten voor de politiek acceptabel zijn en aansluiten bij beleidsambities. Voor het maatschappelijk draagvlak is de boodschap relevant die met de indicatoren wordt gecommuniceerd.

Verbreden en aanvullen

In het Memo Doorontwikkeling Dashboard Verstedelijking geeft het College van Rijksadviseurs inzage in de verbetermogelijkheden van het instrument[10]. Een verbeterdoel is het specifieker en preciezer maken van de inputdata van de verstedelijkingsmodellen om zodoende betere output te genereren. Daarnaast zijn er ideeën om het dashboard te verbreden met aanvullende indicatoren en het zoekproces meer te richten op slimme adaptieve paden of als toepassing in lokale/regionale omgevingsvisies. De KPI’s zijn een goed uitgangspunt voor het verkennen van adaptieve paden die bijdragen aan duurzame ontwikkeling. In het bijzonder bieden de KPI’s voor economische concurrentiekracht concrete aanknopingspunten voor het operationaliseren van de economische component van toenemende agglomeratiekracht.

[1] Betere besluiten dankzij Dashboard Verstedelijking, Marcel Bayer en Rosa Stapel, ROM nr. 1-2, februari 2021.
[2] Martin Van Staveren, Iedereen risicoleider, juni 2020.
[3] De Kracht van Oost-Nederland, 18 oktober 2017
[4] G. van Hamme et al., Economische groei zonder sociale vooruitgang, 2011.
[5] Nationaal Programma Rotterdam-Zuid, Uitvoeringsplan 2019-2022. En ook beschreven in Nationaal Programma Rotterdam Zuid bijna halverwege. Inspiratiebron en leerschool voor stedelijke vernieuwing, Marcel Bayer in ROm 11, november 2020.
[6] Gemeenteraad verliest grip op miljardencircus, De Stentor 2 april 2021.
[7] Veel taken, weinig geld. De Stentor 3 april 2021.
[8] Het concept ‘key performance indicators’ is bedacht door R. Daniel en J. Rockart, McKinsey & Company, Wikipedia.
[9] P. Leroy, IFEN Parijs, 2007.
[10] College van Rijksadviseurs, Dashboard Verstedelijking, Verbeterpunten voor vervolg, memo februari 2021.